poniedziałek, 10 grudnia 2012

Pozwolenie na budowę


„Duży koncern telekomunikacyjny we wrześniu 2011 roku nabył halę magazynową na cele składowania masztów antenowych. Z chwilą podpisania umowy doszło do wydania nieruchomości nabywcy, który też rozpoczął jej użytkowanie. Hala została zbudowana przez sprzedającego kilka lat wcześniej na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenie na budowę. Inwestor uzyskał też prawomocną decyzję pozwolenie na użytkowanie.
30 stycznia 2012 roku koncern telekomunikacyjny otrzymał decyzję Wojewody Mazowieckiego uchylającą pozwolenie na budowę przedmiotowej hali magazynowej. Sprawa pozwolenia na budowę została przekazana Prezydentowi m.st. Warszawy do ponownego rozpatrzenia.

Prosimy o zwięzłe wskazanie, jakie jest najbardziej prawdopodobne rozstrzygnięcie Prezydenta m.st. Warszawy (zakładając, że nabywca popiera wniosek o pozwolenie na budowę) w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku o pozwolenia na budowę.
Ponadto prosimy o zwięzłe wskazanie zarządowi koncernu czy istnieją jakiekolwiek ryzyka związane z zaistniałym stanem i ewentualne konsekwencje uchylenie pozwolenia na budowę.

Odpowiedź winna być zwięzła (max 2 strony A4). Tezy winny być poparte orzecznictwem bądź komentarzami doktryny.”

Wyrok

Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie

z dnia 28 lutego 2012 r.

II OSK 2401/10

Decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Celem decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny już wykonanych robót.
LEX nr 1145595
1145595
Dz.U.2010.243.1623: art. 28 ust. 1


Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska.
Sędziowie: NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.), del. WSA Mariola Kowalska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 585/10 w sprawie ze skargi C. S. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) lutego 2010 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania
1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie;
2. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej C. S. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 585/10, oddalił skargę C. S. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) lutego 2010 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
W dniu (...) kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał - na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 k.p.a. w związku z art. 50 ust. 1 Prawa budowanego - decyzję znak: (...) o umorzeniu postępowania prowadzonego w przedmiocie "przeprowadzenia wizji lokalnej i wydania decyzji nakazującej rozbiórkę" robót budowlanych wykonywanych w budynku przy ul. (...) w K. przez Inwestora - (...) S.A.
W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że prowadzone z wniosku C. S. postępowanie dotyczy robót wykonywanych po dniu 26 listopada 2008 r., tj. po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 484/07.
Odwołanie od ww. decyzji wniosła C. S., właścicielka nieruchomości przy ul. (...).
Decyzją z dnia (...) lutego 2010 r. znak: (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2009 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, że organ I instancji na wniosek C. S. z dnia 13 stycznia 2009 r. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie "przeprowadzenia wizji lokalnej i wydania decyzji nakazującej rozbiórkę" robót budowlanych wykonywanych w budynku przy ul. (...) w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 484/07 uchylił ostateczną decyzję Wojewody M. z dnia (...) lutego 2007 r., znak: (...), utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę "budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z garażem i instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wod.-kan., c. o., węzłem cieplnym, wymiennikownią, wentylacją mechaniczną oraz wjazdem i przebudową chodnika" przy ul. (...) w K. i orzekł, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być wykonywana. Wcześniejszym postanowieniem z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 484/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody M. dnia (...) lutego 2007 r., znak:(...). W toku odrębnego postępowania, prowadzonego pod sygnaturą (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego postanowienie z dnia (...) listopada 2008 r., znak: (...) o wstrzymaniu robót związanych z realizacją przedmiotowego budynku przy ul. (...), które utraciło ważność z dniem (...) stycznia 2009 r. na podstawie art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.
W piśmie z dnia 3 lutego 2009 r. C. S. podniosła, że po dniu (...) listopada 2008 r. wykonywane były między innymi wylewki, instalacje, ścianki działowe wewnątrz budującego się bloku, wykonany był strop betonowy dachu, boazerie na balkonach i balustrady.
Do pisma z dnia 23 marca 2009 r. złożonego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zatytułowanego "wniosek dowodowy", pełnomocnik C. S., adwokat K. K.-C. dołączył plik dokumentacji fotograficznej na okoliczność wykonywania przez Inwestora - (...) S.A. prac budowlanych pomimo postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 stycznia 2008 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, datowanych od dnia 8 lutego 2008 r. do dnia 3 marca 2008 r.
Podczas kontroli na budowie przy ul. (...) w K., przeprowadzonej w dniu 13 marca 2009 r. "w zakresie robót wykonywanych po prawomocnym uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę" wpisano do protokołu, że w dniu kontroli nie stwierdzono prowadzenia żadnych robót budowlanych, a inwestor przeczy, jakoby wykonywał prace budowlane inne niż zabezpieczające. Wszystkie wykonane w ostatnim czasie prace wymienione były w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2008 r. Konieczność zabezpieczenia budynku wynika z zachowania zasad zapewnienia ochrony przed wpływami warunków atmosferycznych, a także zapewnienia statyki budynku oraz życia i zdrowia osób. Wskazano w protokole, że roboty zabezpieczające nie zostały skończone.
Po dokonaniu powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne, M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w dniu wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy zmianie uległ stan faktyczny sprawy uzasadniający umorzenie postępowania.
Organ podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w odniesieniu do realizowanej przez (...) S.A. inwestycji wszczął i prowadzi jednocześnie 4 odrębne postępowania.
Organ II instancji podniósł, że kolejne wnioski stron, w których informowano o nieprawidłowościach w realizacji budynku mieszkalnego przy ul. (...) w K. wpływały do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w toku nie zakończonego decyzją ostateczną postępowania prowadzonego pod sygnaturą (...). Organ I instancji wszczynał kolejne postępowania "z wniosku strony", nie analizując zasadności włączenia ich do toczącego się już postępowania znak:(...), zgodnie z treścią 234 k.p.a.
M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że kolejne postępowania były podejmowane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z badaniem wystąpienia kolejnych przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 Prawa budowlanego, co wynika z treści wydanych w toku postępowań zawiadomień. Z treści art. 51 ustawy Prawo budowlane wynika, że w wyniku przeprowadzonego postępowania naprawczego, a przy takim samym stanie faktycznym obiektu można wydać tylko jedną z decyzji określonych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Zakończenie postępowania naprawczego, prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego oznacza bowiem, że obiekt został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem.
Organ odwoławczy stwierdził, że zakres robót zabezpieczających określony w tym postanowieniu może stanowić kontynuację robót zgodnie z pierwotnym projektem budowlanym. Zarzuty odwołującej się organ uznał za uzasadnione, gdyż w dniu wydania zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego istniały podstawy do podjęcia działań przez organy nadzoru budowlanego, tym samym postępowanie w sprawie realizacji przedmiotowego budynku nie było bezprzedmiotowe.
Organ wskazał, że w toku postępowania odwoławczego wpłynęły do akt drogą faksową rozstrzygnięcia organów administracji architektoniczno-budowlanej, zmieniające w istotny sposób stan prawny przedmiotu postępowania, a mianowicie: wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. II SA/Kr 484/07 decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia (...) maja 2009 r., znak:(...), umarzająca postępowanie w zakresie zrealizowanego budynku mieszkalno-usługowego i zatwierdzająca w całości projekt budowlany oraz orzekająca o pozwoleniu na budowę w zakresie budowy instalacji wewnętrznych: elektrycznych, wod.-kan., c.o., wentylacji mechanicznej garażu podziemnego, węzła cieplnego - wymiennikowni oraz wykonania robót wykończeniowych zewnętrznych i wewnętrznych w zrealizowanym obiekcie budowlanym, utrzymana w mocy decyzją Wojewody M. z dnia (...) września 2009 r., znak;(...). Organ podkreślił, że w dniu orzekania w niniejszej sprawie nie funkcjonuje w obiegu prawnym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych dla przedmiotowej inwestycji, wydane na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, nie została też wydana żadna z decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, natomiast inwestor legitymuje się prawem do kontynuacji inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody M. z dnia (...) września 2009 r., znak;(...). Szerokie uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia (...) maja 2009 r., znak:(...), zawierające szczegółową ocenę stanu faktycznego obiektu na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na kontynuację budowy stanowi, że w aktualnym stanie prawnym brak jest przesłanek do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.
Skargę na wyżej opisaną decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie C. S. Zakwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. przez niepodjęcie wszystkich czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez bezpodstawne umorzenie postępowania przed organem I instancji, art. 107 § 3 k.p.a. przez brak analizy w uzasadnieniu decyzji całości materiału dowodowego, a także błędną ocenę materiału dowodowego i naruszenie prawa materialnego.
W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania administracyjnego było zbadanie legalności wykonywanych robót budowlanych w budynku przy ul. (...) z możliwością nakazania ich rozbiórki. Niewątpliwie w takim przypadku jedną z pierwszych czynności organu prowadzącego postępowanie powinno być ustalenie, czy już wykonane roboty budowlane, bądź wykonywane roboty budowlane, zostały zrealizowane, bądź są realizowane na podstawie pozwolenia na budowę, ewentualnie - jeżeli wynika to z przepisów Prawa budowlanego - zgłoszenia.
Analiza materiału dowodowego zebranego przez organy obu instancji pozwala na stwierdzenie, że zakres prac budowlanych zrealizowanych do chwili wydania przez Prezydenta Miasta K. w dniu (...) maja 2009 r. pozwolenia na budowę i objętych tym pozwoleniem na budowę są tożsame. Wprost organ odwoławczy wskazał, że pozwolenie na budowę (z (...) maja 2009 r.) obejmowało: budowę instalacji wewnętrznych oraz wykonania robót wykończeniowych zewnętrznych i wewnętrznych w zrealizowanym obiekcie budowlanym. Takie właśnie roboty wykończeniowe wewnętrzne i zewnętrzne oraz w zakresie instalacji (elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania, wentylacyjnej) były wykonywane przed wydaniem pozwolenia na budowę. Takich ustaleń dokonał organ odwoławczy wprost wskazując, że nawet po uchyleniu pozwolenia na budowę inwestor kontynuował prace budowlane nazywając je zabezpieczającymi.
Sąd wskazał, że o ile prace te przed wydaniem kolejnego pozwolenia na budowę nie miały podstaw prawnych, o tyle rację ma organ odwoławczy wskazując, że już po wydaniu pozwolenia na budowę ocena tych prac musi uwzględniać tą nową okoliczność.
W oparciu o powyższe Sąd stwierdził, że wydanie dla inwestora (...) S.A. w B. decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia (...) maja 2009 r., którą umorzono postępowanie w zakresie wykonanych robót budowlanych, tzn. zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę Nr (...) z dnia (...) czerwca 2006 r., oraz zatwierdzono projekt budowlany i wydano decyzję o pozwoleniu na budowę dla wykonania określonych tym pozwoleniem robót budowlanych dla budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz wjazdu i przebudowy chodnika na działkach nr (...) i (...) obr. (...) przy ul. (...) w K. powoduje, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wprost stanowi, że właściwy organ w okresie wstrzymania prac budowlanych może podjąć następujące merytoryczne decyzje:
1) nakazać zaniechania dalszych robót budowlanych bądź nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź nakazać doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego albo
2) nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nałożyć, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Warunkiem podjęcia którejkolwiek z ww. decyzji jest jednak sytuacja, w której prowadzone roboty budowlane są wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia, środowiska, bądź też na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego (art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego).
Sąd wskazał, że zaistnienie którejkolwiek z sytuacji wymienionych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego jest warunkiem sine qua non zastosowania którejkolwiek z sankcji wynikających z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W tej zaś sprawie żadna z ww. przesłanek nie zachodzi. Nawet sytuacja, w której w chwili wykonywania robót budowlanych inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę, ale po ich wykonywaniu takie pozwolenie uzyskał - nie pozwala ani na wstrzymanie tak wykonanych robót budowlanych już choćby z tej przyczyny, że nie można wstrzymywać wykonywania robót już wykonanych, ani też na nakazanie ich rozbiórki. Prawo budowlane nie sankcjonuje sytuacji, w której inwestor wykonuje prace budowlane bez pozwolenia na budowę, a potem otrzymuje pozwolenie na budowę obejmującą już wykonane uprzednio prace.
Tym samym Sąd uznał, że pozwolenie na budowę, które "sankcjonuje" już wykonane prace budowlane, niejako powoduje również ich "legalizację". Nie można orzec ani o rozbiórce tak wykonanych robót budowlanych, ani też nakazać sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, skoro już został projekt budowlany sporządzony na potrzeby udzielonego pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu pozbawione podstaw prawnych byłoby nakazywanie rozbiórki tych fragmentów robót budowlanych, dla których inwestor w chwili ich wykonywania nie miał wprawdzie pozwolenia na budowę, ale później dokument taki uzyskał. Późniejsze pozwolenie na budowę niejako "zalegalizowało" już wykonane prace. Odmienny pogląd byłby niezrozumiały - nakaz rozbiórki wykonanych prac w sytuacji, w której inwestor dysponuje ostatecznym pozowaniem na budowę. Inwestor w takim przypadku rozbierałby niektóre części budynku, a następnie je powtórnie wykonywał na podstawie obowiązującego pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu byłoby to nielogiczne.
Sąd wskazał, że w tej sprawie nie ocenia samego pozwolenia na budowę. Sąd zgodził się z poglądem, że inwestor podejmując prace na podstawie nieostatecznej decyzji, narusza art. 28 ustawy Prawo budowlane, który wyraźnie zezwala na prowadzenie robót budowlanych po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji inwestor podejmuje ryzyko, że nieostateczna decyzja zezwalająca na budowę może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Wprawdzie zarówno inwestor niemający w ogóle pozwolenia na budowę, jak i inwestor wykonujący uprawnienia na mocy nieostatecznej jeszcze decyzji naruszają jednoznaczny w swej treści przepis art. 28 Prawa budowlanego, to jednak w tym ostatnim przypadku inwestor może liczyć na to, że decyzja uprawniająca do wykonywania tych robót stanie się ostateczna. Ponosi wprawdzie ryzyko wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ze wszystkimi tego konsekwencjami, jednakże jeżeli uzyska ostateczne pozwolenie na budowę, to orzeczenie nakazu rozbiórki ze względu na brak ostatecznego pozwolenia na budowę na którymś etapie wykonywania robót budowlanych mijałoby się z celem przyjętych rozwiązań ustawowych i przeczyłoby zasadzie racjonalnego ustawodawcy i zasadom demokratycznego państwa prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1450/04, opub. w CBOSA, tak też "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2009, wydanie III).
W ocenie Sądu postępowanie w przedmiocie rozbiórki wykonanych przez inwestora prac prowadzonych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, po uzyskaniu przez niego decyzji ostatecznej jest niecelowe i jako bezprzedmiotowe postępowanie w tej sprawie należało umorzyć.
Sąd wskazał, że druga z podnoszonych okoliczności w sprawie, tj. prowadzenie kilku postępowań administracyjnych w tej samej materii ma drugorzędne znaczenie. Jeżeli istotnie było już prowadzone postępowanie w sprawie nielegalnego prowadzenia robót budowlanych - to dalsze prowadzenie takiego postępowania także jest bezprzedmiotowe.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła C. S., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
Skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I. Naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50a pkt 2) w zw z art. 50 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 w zw. z art. 52 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i błędne uznanie, iż organ pomimo stwierdzenia nielegalnego wykonywania prac zasadnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzji o umorzeniu postępowania pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego a to art. 50a pkt 2) w zw z art. 50 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 w zw. z art. 52 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa Budowlanego;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sprzeczne z materiałem zebranym w sprawie ustalenie, że nowe pozwolenie na budowę obejmuje wykonane uprzednio bez pozwolenia prace, podczas kiedy pozwolenie na budowę dotyczy zawsze prac, które dopiero mają być wykonane, a prace nielegalnie wykonane przez inwestora bez pozwolenia, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zostały zinwentaryzowane i mogą być jedynie objęte trybem z art. 50, 50a pkt 2), 51 i 52 Prawa budowlanego oraz sprzeczne z materiałem zebranym w sprawie oraz z treścią ustaleń zawartą w I części uzasadnienia wyroku (str. 6) ustalenie na ostatniej stronie uzasadnienia, że inwestor (...) S.A. działał na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy inwestor działał bez pozwolenia na budowę;
4) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ustaleń w zakresie, czy było już prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie nielegalnego prowadzenia robót budowlanych oraz naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. przez oddalenie wniosku dowodowego złożonego przez pełnomocnika skarżącej o dołączenie akt spraw administracyjnych, które zdaniem organu II instancji dotyczą tej samej materii;
5) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie sprzecznego wewnętrznie uzasadnienia, w którym najpierw Sąd podziela ustalenie, że inwestor prowadził prace bez pozwolenia na budowę, a następnie stwierdza, że nie zachodzi żadna przesłanka z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.
II. Naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):
1) przez błędną wykładnię art. 28 ust. 1 Pr. bud. w zw. z art. 50 ust. 1 Pr. bud. w zw. z art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1,2 i 3 Prawa budowlanego, polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że Prawo budowlane nie przewiduje żadnych sankcji dla inwestora w sytuacji, w której inwestor wykonuje prace budowlane bez pozwolenia na budowę, a potem otrzymuje pozwolenie na budowę na kontynuację prac;
2) przez błędną wykładnię art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, przez przyjęcie koncepcji pozwolenia na budowę, "które sankcjonuje już wykonane prace budowlane, niejako powoduje również ich legalizację", a tym samym uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że pozwolenie na budowę może obejmować uprzednio nielegalnie wykonane prace i ponadto zastąpić postępowanie legalizacyjne i to pomimo, że zgodnie z treścią art. 28 Pr. bud. wydanie pozwolenia zawsze poprzedza proces budowlany i z mocy prawa nie może dotyczyć prac już wykonanych;
3) przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 Prawa budowlanego w zw. z art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i uznanie zasadności umorzenia postępowania przez organ II instancji jako bezprzedmiotowego wskutek wydania pozwolenia na kolejne prace budowlane pomimo, że bezprzedmiotowość postępowania nie zachodziła.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji opiera swój wyrok na ustaleniu organu II instancji, który potwierdza prowadzenie prac budowlanych pomimo wydania postanowienia o wstrzymaniu oraz pomimo braku pozwolenia na budowę wskutek uchylenia pozwolenia na budowę. Drugim elementem stanu faktycznego jest wydanie w dwa lata po rozpoczęciu postępowania w trybie art. 50 Prawa budowlanego ponownego pozwolenie na budowę na rzecz inwestora (...) S.A. Skarżąca wskazuje, że pomimo toczącego się postępowania w trybie art. 50 i nast. Prawa budowlanego postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie zostaje zawieszone. Zdaniem Sądu, wydane nowe pozwolenie na budowę legalizuje wcześniej wykonane prace. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny czyni ustalenie, że zakres wykonanych nielegalnie prac pokrywa się z przyznanym pozwoleniem na budowę. Skarżąca wskazała, że argumentacja Sądu kieruje się niezrozumiałą dla niej koncepcją konieczności ochrony nielegalnie, tj. bez pozwolenia na budowę działającego inwestora.
W pierwszej kolejności skarżąca wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie całkowicie błędnie dokonał ustalenia, że pozwolenie na budowę obejmuje swym zakresem nielegalnie wykonane prace. Zdaniem skarżącej nie jest to możliwe, nawet teoretycznie, gdyż w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę organ przeprowadzał inwentaryzację wykonanych prac i w zakresie prac wykonanych postępowanie umorzył. Z treści art. 28 ust. 1 Pr. bud. wynika bowiem, że pozwolenie na budowę musi dotyczyć prac, które mają zostać wykonane. Oznacza to, że w żadnym wypadku pozwolenie na wykonywanie prac wskazanych w nowym pozwoleniu nie dotyczy prac już wykonanych - w tym prac wykonanych nielegalnie. Skarżąca podniosła, że nie jest więc tak jak przyjmuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że wydane pozwolenie na budowę dotyczy i pokrywa się z pracami wykonanymi bez pozwolenia.
Po drugie, skarżąca zarzuciła, że prowadzenie prac nielegalnie, tj. bez pozwolenia na budowę, a wcześniej wbrew sądowemu postanowieniu o wstrzymaniu wykonalności decyzji, która to decyzja została następnie uchylona, stanowiło zagadnienie wstępne znane organowi I i II instancji w sprawie o pozwolenie na budowę.
Skarżąca wskazała, że organ II instancji odmówił wstrzymania postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że organ rozstrzygnął samodzielnie zagadnienie wstępne - przesądził na potrzeby postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, że nie miały miejsca nielegalne działania inwestora. Jak wynika z ustaleń organu II instancji, które zostały uznane za dokonane prawidłowo przez WSA w Krakowie, rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego było obarczone błędem. Oznacza to, że organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę błędnie samodzielnie rozstrzygnął zagadnienie wstępne.
W przypadku wydania w postępowaniu będącym przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki, bądź nałożenia obowiązków legalizacyjnych decyzja taka stanowiłaby, zgodnie art. 145 par. 1 pkt 7 k.p.a., podstawę do wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Powyższe zdaniem skarżącej przesądza o całkowicie nietrafnej ocenie, że postępowanie w sprawie niniejszej jest bezprzedmiotowe. Co więcej, takie postępowanie narusza przewidzianą w art. 2 Konstytucji RP zasadę działania państwa na podstawie prawa. Organy nadzoru budowlanego były zobligowane treścią przepisów, by przeprowadzić postępowanie w trybie art. 50 i następnych Prawa budowlanego.
Skarżąca zarzuciła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał błędnej wykładni art. 28 ust. 1 w zw. z art. 50, 50a pkt 2, 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 i 52 Prawa budowlanego uznając, że wydanie pozwolenia na dalsze prace legalizuje poprzednio wykonane pomimo braku pozwolenia na budowę pracę. Pozwolenie na budowę uzyskuje się przed budową. Natomiast nielegalne prace budowlane są sankcjonowane trybem przewidzianym w art. 50 i nast. Pr. budowlanego. Skoro ustawodawca przewidział specjalny odrębny tryb dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem to błędna jest wykładnia, iż wydanie pozwolenia na budowę może zastąpić przewidziany ustawą tryb i jest to niewątpliwie wykładnia contra legem. Skarżąca podkreśliła, że Sąd I instancji sam miał świadomość, co najmniej, kontrowersyjności przedstawionej koncepcji wykładni, ponieważ sformułowania legalizacja użył w uzasadnieniu wyroku w cudzysłowie.
Zdaniem skarżącej, WSA w Krakowie naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu II instancji o umorzeniu postępowania pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 28 ust. 1, 50a pkt 2) w zw. z art. 50 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 w zw. z art. 52 Prawa budowlanego. Organ administracyjny bowiem prawidłowo ustalił, że inwestor kontynuował prace bez pozwolenia na budowę, ale błędnie zastosował prawo materialne przyjmując, że wydanie nowego pozwolenia na budowę wyłącza możliwość zastosowania sankcji przewidzianych w art. 50a pkt 2 w zw. z art. 50 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego.
Skarżąca zarzuciła ponadto, że wyrok I instancji został oparty również na sprzecznych ustaleniach zawartych w uzasadnieniu wyroku. Mianowicie w jego pierwszej części Sąd prawidłowo ustala, że inwestor działał bez pozwolenia na budowę, po czym w ostatnim fragmencie rozważań wskazuje, że inwestor działał na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę. Tak skonstruowane uzasadnienie w ocenie skarżącej narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto na str. 6 (in fine) uzasadnienia Sąd podziela ustalenia, że inwestor prowadził prace pomimo braku pozwolenia na budowę, a na str. 8 stwierdza, że żadna z przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie zachodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak dokonania ustaleń w zakresie, czy było już prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie nielegalnego prowadzenia robót budowlanych. Dokonanie tych ustaleń zresztą nie było możliwe, ponieważ odpowiednie dokumenty nie znajdowały się w aktach postępowania administracyjnego, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 106 § 3 p.p.s.a. pominął wniosek dowodowy złożony przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie o dołączenie akt spraw administracyjnych, które zdaniem organu II instancji dotyczą tej samej materii.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył (...) S.A. z siedzibą w B., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 powołanej ustawy, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Tym samym należało rozpoznać wniesioną skargę w ramach przedstawionych zarzutów.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca zakwestionowała legalność robót budowlanych wykonanych przez inwestora po uchyleniu prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 484/07 decyzji organów obu instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jednocześnie Sąd ten uprzednio wstrzymał postanowieniem z dnia 28 stycznia 2008 r. wykonanie zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie, kontrolując zaskarżoną decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Sąd pierwszej instancji w gruncie rzeczy zbagatelizował ten istotny dla rozstrzygnięcia sprawy fakt. Przede wszystkim z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie oparł rozstrzygnięcia na spójnym stanie faktycznym. Z jednej strony Sąd zauważa, że w sprawie chodzi o roboty budowlane wykonane przed uzyskaniem kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę (z dnia (...) maja 2009 r.). Jednocześnie w końcowej części rozważań Sąd wskazuje, że roboty budowlane wykonywane były na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak istotna rozbieżność w zasadniczym dla oceny zastosowania przepisów prawa materialnego elemencie stanu faktycznego ma niewątpliwy wpływ na rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Stanowi to naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego rozpoczęcie i następnie prowadzenie robót budowlanych może nastąpić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też nie budzi wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Celem decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny już wykonanych robót (zob. wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r., II OSK 285/05). Potwierdzeniem tej zasady jest art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Wobec tego pogląd Sądu pierwszej instancji o "legalizacyjnym" charakterze pozwolenia na budowę jest błędny. Należy odnotować, że w rozpoznawanej sprawie najpierw wykonanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia (...) lutego 2007 r. zostało wstrzymane postanowieniem Sądu, a następnie zapadł prawomocny wyrok uchylający decyzje organów obu instancji dotyczące pozwolenia na budowę. Wobec tego w zaistniałym stanie faktycznym inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, które zostało w trakcie prowadzenia robót wyeliminowane z obrotu prawnego. W takim stanie faktycznym, co do zasady, inwestor już po wstrzymaniu wykonania postanowieniem Sądu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie powinien prowadzić dalszych robót budowlanych. Budowa obiektu budowlanego rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji oraz następnie jej uchyleniu jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 28 maja 2001 r., OSA 2/01 (ONSA 2001, Nr 4, poz. 143). Rozpoczęcie albo wznowienie robót budowlanych w przypadku uchylenia pozwolenia na budowę może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na zasadach ogólnych, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, w przypadku przerwania prowadzonej już budowy. Pozwolenie na wznowienie robót budowlanych wydaje na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego.
Faktem jest, że w stosunku do inwestora zapadała kolejna decyzja, wydana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, dnia (...) maja 2009 r., którą umorzono postępowanie w zakresie wykonanych robót budowlanych (zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę uchylonego przez WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 16 lipca 2007 r.) oraz zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę dla wykonania określonych robót budowlanych. Oczywiście w rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu nie podlegała wskazana wyżej decyzja o pozwoleniu na budowę. Jednakże nie znajduje żadnego oparcia w stanie faktycznym sprawy stanowisko, że pozwolenie na budowę z dnia (...) maja 2009 r. dotyczyło także pozwolenia na wykonanie robót budowlanych wykonywanych przed tym dniem.
Rzeczą Sądu pierwszej instancji było zweryfikowanie, czy prawidłowo organ nadzoru budowlanego II instancji uznał za bezprzedmiotowe postępowanie tylko z tego względu, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydał pozwolenie na budowę, które uprawniało inwestora do kontynuacji robót budowlanych, co nie oznacza, że przesądzało o legalności dotychczas wykonanych robót. Na marginesie należy też zwrócić uwagę, że organy nadzoru budowlanego, stosownie do art. 84a ust. 2 Prawa budowlanego badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień. Dlatego też przez pryzmat tej regulacji koniecznym staje się ocena zasadności umorzenia postępowania w sprawie, w której, co nie ulega wątpliwości doszło do wyeliminowania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co z kolei czyni istotną kwestię, czy zachodziła konieczność uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i który organ - architektoniczno-budowlany, czy nadzoru budowlanego - winien taką decyzję wydać.
Reasumując należy stwierdzić, że usprawiedliwiony jest zarzut - jak już wyżej wskazano - naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Jednocześnie za zasadny należało uznać także zarzut błędnej wykładni art. 28 ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Natomiast nie można było podzielić zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Zakres postępowania dowodowego przeprowadzanego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych dopuszczalne jest zatem jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji (por. wyrok NSA z 7 lutego 2006 r., sygn. II GSK 359/05, LEX nr 216130). Niedopuszczalnym jest również kwestionowanie za pomocą tego przepisu poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3. Warszawa 2009, s. 305). Ponadto, przepis ten wskazuje na możliwość przeprowadzenia przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu po nabraniu przez ten Sąd przekonania, iż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania. Sąd nie ma zatem obowiązku przeprowadzenia tej czynności. Zarzucając naruszenie powyższego przepisu należy także uzasadnić, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, a takiej argumentacji zabrakło w skardze kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie był zobligowany do przeprowadzania dowodu z akt spraw administracyjnych wskazanych przez pełnomocnika skarżącej. Natomiast należy zwrócić uwagę, co należy uwzględnić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ odwoławczy rozpatrzył sprawę w oparciu o akta przesłane wraz z odwołaniem oraz akta prowadzonych przez organ postępowań odwoławczych, szczegółowo wymienionych w uzasadnieniu decyzji. Oznacza to, że całość materiału, w oparciu o który rozstrzygał organ odwoławczy stanowi akta sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a., którymi powinien dysponować Sąd pierwszej instancji rozpoznając niniejszą sprawę.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

odzi z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Wyrok

Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie

z dnia 7 lutego 2012 r.

II OSK 2243/10

Decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W przypadku zakończenia robót budowlanych bezprzedmiotowe staje się postępowanie prowadzone w sprawie pozwolenia na budowę. Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę obliguje organ do umorzenia tego postępowania stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., a nie udzielenia pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 p.b. Nie jest bowiem celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji ani też dokonanie oceny wykonanych robót.
LEX nr 1138120
1138120
Dz.U.2010.243.1623: art. 28 ust. 1
Dz.U.2000.98.1071: art. 105 § 1


Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak.
Sędziowie: NSA Małgorzata Masternak-Kubiak, del. WSA Jarosław Wichrowski (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 258/10 w sprawie ze skargi H. B. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu administracyjnym oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 258/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę H. B. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia (...) grudnia 2009 r. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia (...) sierpnia 2009 r., nr (...), wydaną w wyniku wznowienia postępowania, Starosta Rzeszowski w pkt 1 uchylił decyzję własną z dnia (...) grudnia 2008 r., nr (...) udzielającą H. B. pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego oraz wewnętrznych instalacji: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i energii elektrycznej, na działkach nr ewid. (...), (...) w miejscowości N., gm. S., w pkt II odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na powyższe zamierzenie inwestycyjne. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.).
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że H. B. w dniu 30 października 2008 r. złożyła do Starosty Rzeszowskiego wniosek o pozwolenie na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego oraz wewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i energii elektrycznej na działkach nr ewid. (...) i (...) w miejscowości N., gmina S. Decyzją z dnia (...) grudnia 2008 r., nr (...) Starosta Rzeszowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. B. pozwolenia zgodnie z wnioskiem, decyzja ta stała się ostateczna. W jej podstawie prawnej organ wskazał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu starosta wskazał, że przedłożony do wniosku projekt budowlany jest kompletny, a realizacja inwestycji jest zgodna z ustaleniami decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. o warunkach zabudowy z dnia (...) marca 2007 r., nr (...).
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w Rzeszowie w dniu 11 maja 2009 r. dokonał kontroli przedmiotowej budowy. W trakcie kontroli ustalono, że budynek został rozbudowany oraz przebudowany już w 2008 r., tj. przed wydaniem przez Starostę Rzeszowskiego ostatecznego pozwolenia na budowę z dnia (...) grudnia 2008 r. W związku z tym PINB w Rzeszowie pismem z dnia 25 maja 2009 r. poinformował Starostę Rzeszowskiego o powyższych ustaleniach.
Starosta Rzeszowski na skutek wyżej opisanych informacji postanowieniem z dnia (...) czerwca 2009 r., nr (...) wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia (...) grudnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ zwrócił uwagę na to, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji, a nie znane wówczas organowi. Organ wezwał H. B. do złożenia wyjaśnienia, a następnie w dniu 7 lipca 2009 r. przesłuchał ją. W czasie przesłuchania H. B. przyznała, że do rozpoczęcia robót budowlanych przy przedmiotowym budynku doszło, zanim uzyskała pozwolenie na budowę.
Starosta Rzeszowski decyzją z dnia (...) sierpnia 2009 r. opisaną na wstępie orzekł w pkt 1 o uchyleniu swojej decyzji z dnia (...) grudnia 2008 r., a w pkt II odmówił H. B. zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego oraz wewnętrznych instalacji.
W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że H. B. potwierdziła, iż do robót budowlanych przystąpiła przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Starosta zwrócił w szczególności uwagę na to, że wyżej opisane ustalenia stanowią nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody, które nie były znane organowi przy wydawaniu pozwolenia na budowę, a których istnienie potwierdziło przeprowadzone postępowanie.
Odwołanie od tej decyzji złożyła H. B. Uznała za niesłuszne twierdzenie organu, iż w chwili udzielania pozwolenia nie były mu znane okoliczności, które wyszły na jaw w terminie późniejszym. Dalej wywodziła, że za rozpoczęcie przez firmę budowlaną M. H. prac remontowych budynku została ukarana przez Sąd Rejonowy w Rzeszowie, Sąd Grodzki. Zwróciła również uwagę, że Komisariat Policji w S. skierował do organów informację o rozpoczęciu przez nią prac budowlanych bez posiadania ostatecznej decyzji na budowę w tym zakresie. Nie zgodziła się z czynnościami podjętymi przez Starostę Rzeszowskiego dotyczącymi wznowienia postępowania. W końcowej części powołała się na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia (...) sierpnia 2009 r. uchylające postanowienie Starosty o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia (...) grudnia 2008 r.
Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia (...) grudnia 2009 r., nr (...) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotowy budynek został rozbudowany oraz przebudowany w 2008 r., tj. przed wydaniem przez Starostę Rzeszowskiego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia (...) grudnia 2008 r. Wskazał przy tym, że rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie tego pozwolenia zostało zgłoszone przez H. B. w dniu 31 marca 2009 r. Zwrócił uwagę, że faktyczne rozpoczęcie przebudowy zostało potwierdzone przez H. B. w dniu 7 lipca 2009 r. w trakcie przesłuchania, kiedy oświadczyła, że roboty budowlane rozpoczęły w rzeczywistości na wiosnę 2008 r., o czym organ nie wiedział. Takie ustalenia w ocenie Wojewody w całości wypełniają przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dającą podstawę do wznowienia postępowania. W tej sytuacji wojewoda uznał, że starosta słusznie wznowił postępowanie i wyeliminował z obrotu prawnego własną decyzję z dnia (...) grudnia 2008 r. Odpowiadając na stawiany przez H. B. w odwołaniu zarzut, iż policja w S. informowała PINB w Rzeszowie i Starostę Rzeszowskiego, że prace prowadzone przez nią zostały rozpoczęte bez posiadania pozwolenia na budowę, a te okoliczności wyszły na jaw przed wydaniem decyzji o pozwoleniu, Wojewoda wyjaśnił, że zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Na etapie postępowania odwoławczego wezwano H. B. do udokumentowania tego faktu. Skarżąca przesłała kserokopię dokumentów, które w ocenie organu odwoławczego nie stanowią dowodu na potwierdzenie, że organ I instancji rozpoznając jej wniosek z dnia 30 października 2008 r. posiadał wiedzę o tym, że roboty budowlane objęte tym wnioskiem są już realizowane. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą umów z projektantem i wykonawcą organ odwoławczy stwierdził, że nie stanowią one przedmiotu postępowania i pozostają bez wpływu na to rozstrzygnięcie.
Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie H. B. Skarżąca opisała w sposób szczegółowy przebieg działań, jakie podjęła w celu poprawienia stanu technicznego budynku stanowiącego jej własność. Powtórzyła, jak w odwołaniu, że policja w S. zwracała się do PINB w Rzeszowie i Starosty Rzeszowskiego z zapytaniem o wydanym pozwoleniu na budowę odnoszącym się do działek nr (...) i (...) w Nienadówce. Wyjaśniła, że roboty budowlane rozpoczęła firma budowlana M. H., który został jej polecony przez architekta budowlanego. Właściciel tej firmy miał stwierdzić, że na remont starego budynku nie jest konieczne pozwolenie na budowę, skarżąca zaś oczekiwała na uzyskanie odstępstwa od warunków technicznych z uwagi na usytuowanie budynku przy granicy z działką sąsiednią. To doprowadziło do konfliktu z firmą budowlaną, co skutkowało zawiadomieniem policji. Skarżąca opisała również przebieg zaistniałej sprawy, zarzucając organowi nadzoru budowlanego uchybienia m.in. dotyczące nie otrzymania protokołu do przeczytania. Jednocześnie wyraziła swoje niezadowolenie ze sposobu prowadzenia czynności kontrolnych tego organu. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organów I i II instancji dotyczącym podejmowania robót budowlanych po wcześniejszym uzyskaniu ostatecznej decyzji - pozwolenia na budowę. Wyraziła pogląd, że nie posiada kwalifikacji w zakresie prawa budowlanego, dlatego w jej ocenie nie powinna odpowiadać za błędy osób, które prowadziły roboty budowlane, posiadając odpowiednie w tym zakresie kwalifikacje, w tym aspekcie negatywnie ocenia działania podejmowane przez M. M. - osobę z uprawnieniami budowlanymi, które na jej zlecenie przygotowywała projekt budowlany dla celów uzyskania pozwolenia na budowę. Dodatkowo wyraziła swoje niezadowolenie ze sposobu załatwienia sprawy przez wojewodę. Skarżąca uchylenie pozwolenia na budowę odbiera jako efekt "zemsty" pracowników nadzoru budowlanego wobec niej. W ocenie skarżącej organ I instancji miał wiedzę, że przed wydaniem pozwolenia na budowę prowadzone były roboty budowlane przy budynku, a to w świetle tego, że pracownik Starostwa Powiatowego w Rzeszowie - A. N., była przesłuchiwana przez policję w S.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę wywodził, że w myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznawia się postępowanie zakończone ostateczną decyzją administracyjną, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W ocenie organu takie okoliczności faktyczne to fakt rozpoczęcia przez inwestorkę robót budowlanych przy przebudowie budynku mieszkalnego objętego ostatecznym pozwoleniem na budowę, zanim uzyskała tę decyzję. Trafnie Wojewoda Podkarpacki argumentuje, że dla zasadności wznowienia postępowania, w ramach którego wydano pozwolenie na budowę, jest to okoliczność istotna, skoro w myśl art. 32 ust. 4a prawa budowlanego nie można wydać pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 cyt. ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, co do reguły roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Niesporne jest, że inwestorka takie roboty rozpoczęła, co sama zresztą przyznała w trakcie postępowania wyjaśniającego (por. protokół przesłuchania skarżącej w dniu 7 lipca 2009 r.). Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja H. B., jakoby roboty te przeprowadziła firma budowlana, z którą następnie weszła ona w konflikt, co z kolei ma usuwać ze skarżącej odpowiedzialność za prowadzenie tych robót bez zezwolenia. Skarżąca przyznaje, że za ten czyn została ukarana przez sąd powszechny. To na inwestorze spoczywa obowiązek respektowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa, skarżąca nie może z faktu wynajęcia projektanta, tudzież firmy budowlanej, wywodzić korzystnych dla siebie skutków prawnych, skoro oświadczyła w czasie rozprawy sądowej, że jej pozwolenie na budowę nie było potrzebne, a zależało jej na szybkim doprowadzeniu budynku do stanu używalności technicznej. Sam zamiar przebudowy i rozbudowy obiektu budowlanego nie uprawnia do tego, aby można pominąć obowiązujące prawo, według którego na tego typu roboty budowlane należy uzyskać pozwolenie właściwego organu. Uznać zatem należy, że organy zasadnie przyjęły, iż istniała nowa okoliczność faktyczna istotna dla sprawy wydania pozwolenia na budowę w dacie jego wydawania.
Drugą okolicznością pozwalającą na przyjęcie, że zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest to, że nowa okoliczność faktyczna nie była znana organowi wydającemu pozwolenie na budowę - Staroście Rzeszowskiemu. To ustalenie skarżąca próbuje zwalczyć wywodząc, że nietrafne ustalenie w tym aspekcie przyjęły organy z tego, iż organ policji indagował o fakt wydania pozwolenia na budowę, nadto, że na tę okoliczność przesłuchana została pracownica Starostwa Powiatowego w Rzeszowie - A. N. Co do tej pierwszej kwestii, to Wojewoda Podkarpacki w ramach postępowania wyjaśniającego ustalił, że Komendant Komisariatu Policji w S. we wniosku, który wpłynął do PINB w Rzeszowie w dniu 17 października 2008 r., zwracał się z informacją, czy wydano pozwolenia na przebudowę dachu oraz rozbudowę domu dla H. B., a w odpowiedzi Starostwo Powiatowe w Rzeszowie pismem z 27 października 2008 r. poinformowało, że toczyło się postępowanie z wniosku H. P., ale zostało zakończone umorzeniem wobec wycofania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Nie można zatem, jak chce tego skarżąca, uznać iż z powodu wymiany tego typu korespondencji Starosta miał uzyskać wiadomość o fakcie przystąpienia do wykonania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę. Skarżąca przedstawiła także kopię protokołu przesłuchania A. N. - inspektora w Starostwie Powiatowym w Rzeszowie przez Komisariat IV Policji w Rzeszowie. Z protokołu tego wynika jednak, że przesłuchanie to miało miejsce w dniu (...) grudnia 2008 r., zatem już po wydaniu pozwolenia na budowę. Uznać wobec tego należy, iż trafnie organy przyjęły, że nowa okoliczność faktyczna w postaci faktycznego rozpoczęcia przez skarżącą robót budowlanych wyszła na jaw po wydaniu tego pozwolenia, a nie była znana staroście w momencie jego wydania. Trafnie z tych przyczyn organ I instancji orzekł w myśl art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylił dotychczasową ostateczną decyzję i na nowo rozstrzygnął w przedmiocie wniosku o udzielenie pozwolenia, także zasadnie odmawiając wydania pozwolenia na budowę. Utrzymując w mocy taką decyzję organ odwoławczy nie uchybił normie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższe okoliczności nakazały Sądowi I instancji uznać skargę za niezasadną, co prowadziło w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej zwana p.p.s.a.) do jej oddalenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. B. Zaskarżyła wyrok w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności:
- naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o wznowieniu postępowania, pomimo iż okoliczności stanowiące podstawę wznowienia, a istniejące w dniu wydania decyzji, były organowi znane, a ponadto poprzez uznanie, iż były to istotne okoliczności,
- naruszenie art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. po wcześniejszym wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie wznowieniu postępowania, wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę,
- naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem ogólnej zasady uwzględniania przez organy administracji publicznej interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli,
- naruszenie zasady celowości działania organów administracji publicznej poprzez uchylenie przez Starostę Rzeszowskiego decyzji z dnia (...) grudnia 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę istniejącego budynku oraz wewnętrznych instalacji i wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu i wydania ww. pozwolenia, pomimo zakończenia robót budowlanych, a także pomimo istnienia możliwości zalegalizowania powstałej samowoli budowlanej, albowiem obiekt nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto przepisów techniczno - budowlanych.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanej decyzji w całości, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wywodziła, że rozstrzygnięcie Sądu jest błędne i zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa. Zgodnie z art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 prawa budowlanego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych bez posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca posiadała decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia (...) grudnia 2008 r. Decyzja taka została zatem wydana i stała się ostateczna. W momencie rozstrzygania kwestii wznowienia postępowania inwestor miał już od 6 miesięcy ostateczne pozwolenie na budowę i kontynuował prace budowlane zgodnie z warunkami pozwolenia.
W tym przypadku zostało przeprowadzone całe postępowanie poprzedzające wydanie pozwolenia na budowę, uzupełnienie przez skarżącą braków oraz kontrola inwestycji pod względem jej zgodności z prawem, planem zagospodarowania przestrzennego itp. Jeżeli inwestycja byłaby niezgodna z prawem, inwestor nie otrzymałby pozwolenia, spełniłby wtedy dyspozycję z art. 48 Prawa budowlanego nakazującego rozbiórkę budynku.
Organy administracyjne dokonały również nadinterpretacji przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, iż okoliczność wcześniejszego podjęcia prac budowlanych, tj. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, jest okolicznością istotną i uzasadniającą wznowienie postępowania. Prace te były prowadzone, a po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, kontynuowane zgodnie z warunkami pozwolenia. Dokumentacja i stan faktyczny stanowiące podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie uległy zmianie.
Zdaniem skarżącej również okoliczności podjęcia prac były organom wydającym decyzje znane z uwagi na kierowane pod ich adresem pisma z Komisariatu Policji w S., a nawet uznając że nie, to stwierdzić należy, iż inspektor Starostwa Powiatowego w Rzeszowie - A. N. w przedmiotowej sprawie była przesłuchiwana przez Policję dnia (...) grudnia 2008 r., tj. 15 dni po wydaniu pozwolenia na budowę, i przez pół roku (do czerwca 2009 r.) w związku z tymi okolicznościami organ nie podjął żadnych czynności. Równie dobrze postępowanie można wznowić po 8 latach i odmówić pozwolenia na budowę budynku, który został już dawno wzniesiony. Sytuacja taka jawi się jako absurd i naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem ogólnej zasady uwzględniania przez organy administracji publicznej interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli.
Zgodnie z orzecznictwem sądu administracyjnego rozpoczęcie budowy na podstawie nieostatecznej decyzji organu, która później uprawomocniła się czy też została wydana sankcjonując zaistniały stan faktyczny, nie może stanowić podstawy do cofania pozwolenia (vide: wyrok NSA w Szczecinie z dnia 5 września 2001 r., SA/Sz 2652/2000).
W niniejszym przypadku jako zupełnie nieuzasadnione i pozbawione celowości jawi się zrównywanie sytuacji prawnej inwestora, który w ogóle nie wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę lub takiego pozwolenia nie otrzymał z osobą, która wymagane ostateczne pozwolenie posiadała, budowa nie narusza jego warunków, a jedynie została podjęta z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego.
Zaskarżone rozstrzygnięcie stoi także w sprzeczności z zasadą racjonalności i celowości działania oraz stosowania niezbędnych środków prawnych, z uwzględnieniem zasad współżycia społecznego, a także interesu strony. Organy winny bowiem korzystać jedynie z takich środków, które są najmniej uciążliwe dla podmiotów, których prawa ulegają ograniczeniu. Wznowienie postępowania i odmowa zatwierdzenia projektu oraz udzielenia wydanego wcześniej prawomocnego pozwolenia na budowę nie zmierza do realizacji celu, którym jest likwidacja stanu niezgodnego z przepisami prawa, ponieważ stan taki nie występuje. Wskazywane rozstrzygnięcie sankcjonuje jedynie rozpoczęcie budowy przed otrzymaniem prawomocnego pozwolenia, które w konsekwencji zostało wydane.
Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy należy mieć na uwadze dążenia ustawodawcy do liberalizacji prawa budowlanego, możliwości legalizacji samowoli budowlanej oraz możliwość podejmowania prac budowlanych pomimo tego, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest ostateczna. Takie podejście wskazuje, iż decyzja Starosty Rzeszowskiego z dnia (...) sierpnia 2009 r. odmawiająca zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na rozbudowę pomimo wcześniejszego wyrażenia zgody jawi się jako niecelowa w kontekście przeprowadzenia szeregu prac budowlanych przez skarżącą.
Mając na uwadze powyższe zdaniem skarżącej uznać należy, iż zaskarżony wyrok w sposób rażący narusza prawo, pozostając w sprzeczności z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócić uwagę należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a., zgodnie z treścią którego sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.
Jak wynika z treści rozpoznawanej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, jako jej podstawę wskazano naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, przywołując jednocześnie przepisy: art. 28 i art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane oraz art. 7 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 121/04), zarzut natomiast oparty na podstawie art. 174 pkt 2 ww. ustawy skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu, a nie decyzji organu administracyjnego, a także, że nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powołanie wyłącznie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok z dnia 19 maja 2004 r., sygn. akt FSK 80/04 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt GSK1149/04). Powyższe oznacza, że wskazane jako podstawa skargi kasacyjnej naruszenie prawa procesowego musi stanowić naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, zatem przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnik skarżącej nie wskazał natomiast w sporządzonej przez siebie skardze kasacyjnej żadnego przepisu ww. ustawy, naruszenia którego dopuścić miał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przy wydawaniu zakwestionowanego wyroku.
Należy jednak mieć również na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjętej w pełnym składzie NSA w dniu 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), zgodnie z główną tezą której "przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".
Z uwagi na treść wyżej wskazanej uchwały sąd obowiązany jest rozpoznać zarzuty przedstawione w niniejszej skardze kasacyjnej, zatem de facto zarzuty naruszenia prawa materialnego - przepisów ustawy Prawo budowlane (art. 28 i art. 32 ust. 4a) oraz przepisów postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 i art. 7 k.p.a., wyrażającego zasady prawdy obiektywnej, interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli).
Decyzja stanowiąca przedmiot skargi w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem wydana została w wyniku postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym, bowiem w trybie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 17 grudnia 1997 r. (sygn. akt III SA 77/97, LEX nr 32672), art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie tych nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest to, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Wznowienie postępowania jest instytucją szczególną, stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji, a więc wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła. Konsekwencją przyjęcia wykładni ścieśniającej jest to, że okoliczności, o których stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., mają być istotne, a więc mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a ponadto muszą ujawnić się po wydaniu decyzji, co oznacza, że dowody na istnienie tych okoliczności nie mogą znajdować się w aktach sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji podlegającej wznowieniu (vide wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09, LEX 746308).
W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie Starosta Powiatowy w Rzeszowie postanowieniem z dnia 1 czerwca 2009 r. wznowił z urzędu postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, zakończone wydaniem przez Starostę Rzeszowskiego decyzji z dnia (...) grudnia 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na nadbudowę i przebudowę budynku. Podstawą wznowienia było powzięcie przez wydający przedmiotową decyzję organ wiedzy, iż decyzja o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę obiektu poprzedzona została rozpoczęciem tej przebudowy i rozbudowy. Okoliczność ta uznana została za okoliczność mieszczącą się w kategorii przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zatem wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję.
Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu tego explicite wynika, iż proces inwestorski poprzedzony być musi wydaniem decyzji określającej warunki budowy - zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Konieczność zachowania powyższej kolejności ustawodawca podkreślił poprzez użycie słowa "jedynie", a także wskazując enumeratywny katalog wyjątków nie mających zastosowania do tej zasady (art. 29-31 Prawa budowlanego). W myśl natomiast art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Z uwagi na powyższe po rozpoczęciu robót budowlanych brak jest podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż inwestorka w chwili rozpoczęcia robót budowlanych, polegających na rozbudowie i przebudowie budynku, nie legitymowała się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Sporna natomiast jest okoliczność wiedzy posiadanej przez organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, na dzień wydania przedmiotowej decyzji. Zdaniem skarżącej organ winien być świadomy rozpoczęcia robót budowlanych przez wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wiedzę tę, w opinii skarżącej, organ powziąć miał z pisma Komisariatu Policji w Sokołowie Małopolskim. Twierdzenie to jednak nie znalazło odbicia w aktach sprawy. Komendant Komisariatu Policji w Sokołowie Małopolskim we wniosku, który wpłynął do PINB w Rzeszowie w dniu 17 października 2009 r., zwracał się z zapytaniem, czy wydano pozwolenia na przebudowę dachu oraz rozbudowę domu dla H. B., a w odpowiedzi Starostwo Powiatowe w Rzeszowie, któremu PINB przekazał pismo zgodnie z właściwością, pismem z 27 października 2008 r. poinformowało, że toczyło się postępowanie z wniosku H. Prucnal, ale zostało zakończone umorzeniem wobec wycofania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Niewątpliwie pismo policji nie mogło powodować powstania u organu wiedzy o fakcie rozpoczęcia robót budowlanych przez inwestorkę. Nie można również podzielić argumentu, iż wiedzę o tym rozpoczęciu robót budowlanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę potwierdza protokół przesłuchania pracownicy Starostwa Powiatowego w Rzeszowie - A. N. Przesłuchanie to przeprowadzone było w dniu (...) grudnia 2008 r., miało zatem miejsce już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia (...) grudnia 2008 r. Nie ma przy tym również żadnego uzasadnienia twierdzenie skarżącej, że organ zwlekał w związku z powyższą okolicznością z wydaniem decyzji o wznowieniu postępowania. Kwestia ta nie ma żadnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji, w szczególności żaden przepis nie wskazuje na jakiś konkretny termin, w ciągu którego taka decyzja winna być wydana.
Nie ma zatem w niniejszej sprawie wątpliwości, że rozbudowa i przebudowa obiektu rozpoczęta została przed uzyskaniem wymaganego zezwolenia na budowę, co bezwzględnie uzasadnia wznowienie postępowania administracyjnego. Skoro inwestor rozpoczął roboty budowlane, wydanie decyzji uprawniającej do tych działań nie jest już możliwe, nie można bowiem w tej sytuacji wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty (por. wyroki NSA z dnia 25 kwietnia 2008 r., II OSK 333/07 oraz z dnia 3 lutego 2005 r., OSK 1085/04).
Istotą sprawy weryfikacyjnej jest wykazanie, że organ prowadzący pierwotne postępowanie nie miał pełnego obrazu stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy, gdyż nie znał wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nie ma w sprawie znaczenia to, czy niewiedza na temat istotnych dla sprawy okoliczności wynikała ze swoistego zaniedbania organu przy przeprowadzaniu postępowania dowodowego, czy też była wynikiem zatajenia informacji przez inwestora. Istotnym dla sprawy jest fakt, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, istotne dla sprawy i nie znane organowi w dniu wydania decyzji (vide wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., II OSK 519/10).
Wskazać należy, iż dla postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie nie ma również znaczenia okoliczność, iż rozbudowa i przebudowa dokonana została zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i warunkami technicznymi. Nie jest ponadto istotna rola osób trzecich w prowadzonych pracach budowlanych, bowiem to inwestor jest osobą odpowiedzialną, a stopień jego zawinienia pozostaje bez znaczenia dla skutków prawnych rozpoczęcia robót budowlanych bez wymaganego zezwolenia.
Odnośnie podniesionych w skardze kasacyjnej argumentów wadliwej interpretacji art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 Prawa budowlanego, sprowadzających się w istocie do zarzutu niecelowego działania organu, który po wcześniejszym wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę wznowił następnie postępowania wydając decyzję odmawiającą pozwolenia na budowę, pomimo zakończenia robót i istnienia możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, wskazać trzeba, iż organ winien kierować się przepisami prawa, a nie ewentualną celowością lub też bezcelowością skutków swoich rozstrzygnięć. Do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej, właściwej w sprawach udzielania pozwolenia na budowę, nie należą kwestie badania i legalizowania przypadków samowoli budowlanej, poddane właściwości organów nadzoru budowlanego. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie może dojść do zalegalizowania aktów samowoli. Wyrazem normatywnym tego stanowiska jest właśnie art. 32 ust. 4a w związku z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Reasumując, w literaturze prawniczej oraz w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W przypadku zatem zakończenia robót budowlanych bezprzedmiotowe staje się postępowanie prowadzone w sprawie pozwolenia na budowę. Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę obliguje organ do umorzenia tego postępowania stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., a nie udzielenia pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie jest bowiem celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji ani też dokonanie oceny wykonanych robót (por. wyrok NSA z 15 listopada 2000 r., IV SA 1164/98 i wyroki NSA z 7 grudnia 2005 r., II OSK 285/2005, II OSK 286/2005 i II OSK 910/2005, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2009 r., II OSK 263/08). Pomimo wydania przez organ w niniejszej sprawie decyzji merytorycznej odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, przyjąć jednak należy, że oba rozstrzygnięcia w istocie prowadzą do takich samych skutków, tak więc dla oceny legalności decyzji drugorzędne znaczenie ma to, jaki rodzaj orzeczenia będzie w konkretnej sprawie podjęty (vide wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., II OSK 519/10).
Z powyżej przedstawionych względów rozpoznawana skarga kasacyjna, jako nie mająca uzasadnionych podstaw, ulec musi oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

zeń Sądów Administracyjnych dostępnej pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Wyrok

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie

z dnia 11 stycznia 2012 r.

II SA/Rz 699/11

Zakończenie robót budowlanych powoduje, że postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe.
LEX nr 1107652
1107652
Dz.U.2010.243.1623: art. 28 ust. 1


Skład orzekający

Przewodniczący: WSA Zbigniew Czarnik (spr.).
Sędziowie: WSA Tomasz Smoleń, NSA Małgorzata Wolska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;
skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 1 czerwca 2011 r., nr (...) Wojewoda (...) w (...), po ponownym rozpatrzeniu odwołania A. Ł. od decyzji Prezydenta Miasta (...) dnia 8 września 2008 r., nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie w całości. Za podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjęto przepisy art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.").
Z akt sprawy wynika, że ww. decyzją z dnia 8 września 2008 r., nr (...), po rozpatrzeniu wniosku I. C. Prezydent Miasta (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił jej pozwolenia na budowę inwestycji pn. niepubliczny zakład stomatologiczny na działkach nr (...), (...)/1 i (...)/2 obr. (...) przy ulicy Z. w R., przyłącza wodociągowego, gazowego i teletechnicznego, przebudowę istniejącej linii telekomunikacyjnej napowietrznej, przyłącza kanalizacji sanitarnej, przebudowę istniejącego odcinka kabla energetycznego na działce nr (...)/12, obr. (...), przyłącza energetycznego na działkach nr (...)/12, (...)/21, (...)/22, (...)/1, (...)/7 i (...), obr. (...), przyłącza kanalizacji deszczowej na działkach nr (...)/12 i (...)/12, obr. (...) sześciu stanowisk parkingowych ogólnodostępnych na działkach nr (...)/1, (...)/2, (...)/12, obr. (...), położonych przy ul. Z. w R. Zobowiązano inwestora do ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego, uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, polecono prowadzenie dziennika budowy, umieszczenia na budowie tablicy informacyjnej i ogłoszenia z danymi dotyczącymi bezpieczeństwa prawy i ochrony zdrowia.
Powyższa decyzja była kolejną w tej sprawie. Poprzednio wydawane były decyzje z dnia 4 stycznia 2008 r. i dnia 8 maja 2008 r. Były one jednak uchylane odpowiednio decyzjami Wojewody (...) w (...) z dnia 22 lutego 2008 r. oraz z dnia 10 lipca 2008 r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w obecnie prowadzonym postępowaniu uwzględniono poprzednie wskazania organu odwoławczego, zmodyfikowano projekt budowlany i opracowano analizę dotyczącą przesłaniania zacienienia przez projektowany budynek zabudowy sąsiedniej nieruchomości. W związku z tym obniżono attykę ściany zachodniej części dwukondygnacyjnej oraz attykę części trzykondygnacyjnej, obniżono również wysokość części trzykondygnacyjnej. Zmiany te w ocenie organu nie będą powodować przesłaniania i zacieniania oraz zapewnią minimalny okres nasłonecznienia.
Po rozpoznaniu odwołania A. Ł. Wojewoda (...) w (...) decyzją z dnia 29 października 2008 r., nr (...) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego, gazowego, teletechnicznego i kanalizacji sanitarnej na działce nr (...)/12, przyłącza energetycznego na działkach nr (...)/12, (...)/21, (...)/22, (...)/1, (...)/7 i (...) oraz przyłącza kanalizacji deszczowej na działkach nr (...)/12 i (...)/21, i w tym zakresie orzekł o udzieleniu pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego i gazowego na działkach nr (...), (...)/1, (...)/2 i (...)/12, przyłącza teletechnicznego na działkach nr (...)/1, (...)/2 i (...)/12, przyłącza kanalizacji sanitarnej na działkach nr (...), (...)/2 i (...)/12, przyłącza energetycznego na działkach nr (...), (...)/12, (...)/21, (...)/22, (...)/1, (...)/7 i (...) oraz przyłącza kanalizacji deszczowej na działkach nr (...), (...)/12 i (...)/12, obręb (...), położonych przy ul. Z. w R. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewoda nie uznał zarzutów odwołania dotyczących problemu zasłaniania i zacieniania oraz niemożności rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego na działce A. Ł. za zasadne. Przyjął, że projekt jest zgodny z obowiązującym planem miejscowym i przepisami prawa budowlanego, w tym w zakresie gabarytów, sporządziła go uprawniona osoba, dołączono prawidłowe i niezbędne dokumenty. Orzeczenie reformatoryjne uzasadniono podaniem przez organ I instancji nieprawidłowej numeracji działek, co wymagało korekty.
Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła A. Ł. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 880/08 została ona oddalona w całości, jednak na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1874/09 uchylił zaskarżony wyrok przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazano, że Sąd I instancji powinien poddać kontroli, czy dokonana przez Wojewodę zmiana numeracji działek mieściła się w granicach sprawy, ponieważ oczywista omyłka nie daje podstaw do uchylenia decyzji, ale jej sprostowania. Jeżeli natomiast przebieg przyłączy dotyczył innych nieruchomości wymagało to przeprowadzenia postępowania z zachowaniem gwarancji procesowych wynikających z art. 139 k.p.a.
Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 975/10, tut. Sąd w uwzględnieniu skargi uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody (...) z dnia 29 października 2008 r., nr (...) i orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej. Podstawę orzeczenia stanowiły stwierdzone uchybienia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd ustalił, że inwestor w toku postępowania uzupełniał wniosek o pozwolenie na budowę co do działek, na której miano realizować planowaną inwestycję. Nie wszystkie z nich stały się jednak przedmiotem decyzji organu I instancji, a żadna ze stron nie wnioskowała o uzupełnienie rozstrzygnięcia na zasadzie art. 111 § 1 k.p.a. Wojewoda (...) uzasadnił wydaną decyzję nieprawidłowym podaniem numerów działek w decyzji organu I instancji, co w jego ocenie wymagało dokonanej korekty. Rozstrzygnięcie to zostało ocenione przez Sąd za niedopuszczalną ingerencję w treść decyzji bez rozpatrzenia sprawy, w tym z naruszeniem art. 139 oraz art. 111 § 1 i art. 113 § 1 k.p.a. i jako zmierzające do usunięcia przeszkód w realizacji inwestycji w sytuacji, kiedy sam inwestor nie był zainteresowany zmianą lub uzupełnieniem decyzji. Również skarżąca nie była zainteresowana usuwaniem takich wad decyzji. Uzasadnienie decyzji Wojewody wskazuje, że dokonano sprostowania decyzji organu I instancji, a nie rozpatrzono ponownie sprawę.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wojewoda (...) wydał powołaną na wstępie decyzję z dnia 1 czerwca 2011 r., nr (...). Z jej uzasadnienia wynika, że zapadłe rozstrzygnięcie było wynikiem całkowitego zakończenia budowy przedmiotowej inwestycji i uzyskania przez inwestora decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta (...) z dnia 23 września 2010 r., nr (...) o pozwoleniu na użytkowanie zrealizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 8 września 2008 r. inwestycji. W takich okolicznościach orzekanie w przedmiocie pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe, ponieważ obiekt budowlany został już wzniesiony, a jego budowa w całości zakończona. Pomimo zatem związania organu stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 975/10 Wojewoda (...) obowiązany był również do uwzględniania aktualnego stanu sprawy pod względem faktycznym i prawnym. W jego organu pozwolenie na budowę wydaje się wyłącznie dla zamierzeń przyszłych, a nie zrealizowanych. Zakończenie robót budowlanych świadczy o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie takiego pozwolenia. Dlatego też uchylono decyzję organu I instancji i umorzono postępowanie w sprawie.
Ze stanowiskiem Wojewody (...) nie zgodziła się A. Ł. domagając się jej uchylenia i zarzucając rażące naruszenie przepisów art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, art. 7, art. 19, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 4 pr.bud. w zw. z § 4, § 10, § 12, § 57, § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, z 2002 r., poz. 690 ze zm.).
W ocenie skarżącej Wojewoda (...) nie zastosował się do wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r. Nie rozstrzygnięto bowiem sprawy co do istoty i nie zbadano zarzutów odwołania, nie wyjaśniono też wszystkich okoliczności sprawy. Nie oceniono oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego na istniejącą na jej działce zabudowę parterową i możliwość jej rozbudowy, budowy nowej w odległości 4,0 m od wschodniej granicy działki nr (...) w nieprzekraczalnych liniach zabudowy określonych w obowiązującym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego nr (.]/95 przy ulicy L. w R. z dnia (...) maja 1998 r., uchwalony przez Radę Miasta (...) nr (...) (Dz. Urz. Woj. Podk. nr (...) z 1998 r., poz. (...)). Nie było zatem podstaw do umorzenia postępowania. Czyniąc to organ zatwierdził istniejący nieprawidłowy stan rzeczy ze szkodą dla niej, ponieważ będzie to w przyszłości wymagać przyjęcia innych rozwiązań zabudowy na działce nr (...) niż rozbudowa czy zabudowa parterowa. Nie oceniono bowiem wpływu tej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, w tym w zakresie możliwości ich przyszłej zabudowy lub rozbudowy w odniesieniu do wysokości projektowanego obiektu w odległości 4,0 m od granicy działki nr (...). Nie uwzględniono istniejącej spadkowej konfiguracji terenu i poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego posadowionego na działce nr (...) wynoszącej 1,15m, a przez to błędnie wyznaczono tzw. "linijkę słońca", jak dla terenu płaskiego. Wielkość spadku terenu wynosi 2 m i w ocenie skarżącej planowany budynek, dla wyeliminowania jego niekorzystnego oddziaływania na zabudowę działki nr (...), powinien zostać obniżony o 2,05 m w każdej części, albo o taką odległość dodatkowo odsunięty od granicy jej działki w kierunku wschodnim w relacji do odległości przyjętej w projekcie budowlanym. Budynek ten powinien zostać ponadto zaprojektowany jako parterowy. Taki też jest budynek mieszkalny na działce nr (...), w odległości 4,0 m od granicy. Wysokość budynku nie powinna przekraczać 9,25 m w części niższej i 12,55 m w części wyższej. Wartości te wynikają z tego, że jej budynek mieszkalny jest oddalony od granicy działki nr (...) o 4,0m, planowany na sąsiedniej działce budynek w części niższej o 4,10m, a w części wyższej o 7,40m, poziom dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku na działce nr (...) wynosi 1,15m. Suma odległości budynków do wspólnej granicy i poziomu parapetu wynosi odpowiednio 9,25 m i 12,55m, a różnica między planowaną wysokością a dopuszczalną i wynikającą z tych wyliczeń to 2,05m. Z projektu wynika bowiem, że wysokości planowanego budynku względem istniejącego poziomu terenu wynosić będą w części niższej 11,30m, a wyższej 14,40m. Taka zabudowa narusza więc postanowienia planu miejscowego i powoduje ograniczenia naturalnego nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Planowana wysokość budynku spowoduje niedopuszczalne i nadmierne zacienienie działki skarżącej ograniczając możliwość jej przyszłej zabudowy lub rozbudowy istniejącego budynku. Rodzić to będzie konieczność dostosowania się do wysokości przedmiotowej zabudowy. W powyższym zakresie skarżąca przedstawiła stosowne rysunki oraz wyliczenia i wyciągi z tematycznych publikacji, pomocnych w określaniu wzajemnych relacji między budynkami na sąsiadujących działkach i analizy uciążliwego zacienienia działki nr (...). Identyczne obliczenia zostały dołączone do materiału dowodowego na etapie postępowania administracyjnego. Podała ona również, że przyjęte w projekcie poziomy okien jej budynku są nieprawdziwe (co wykazuje dołączonymi zdjęciami oraz wyliczeniami), ponieważ oznaczałoby to, że parapet jednego okna jest na poziomie 1,0m, a drugiego 1,9m. Rzeczywisty natomiast poziom okien względem poziomu terenu wynosi 1,05m.
Podsumowując skarżąca stwierdza, że Wojewoda (...) nie dokonał analizy możliwości parterowej rozbudowy na działce nr (...) lub jej zabudowy w odległości 4,0 m od wschodniej granicy w odniesieniu do planowanej inwestycji i jej oddziaływania na działkę nr (...). Przepisy powołanego planu obowiązywały w dacie projektowania budynku, tj. w 2007 r., a mimo to nie zostały uwzględnione.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) w (...) wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczas wyrażone stanowisko.
Skarżąca pismem z dnia 19 grudnia 2011 r. ustosunkowała się do skarżonego rozstrzygnięcia wskazując na jego wadliwość, w szczególności w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Na tę okoliczność dołączyła nowe dowody, kserokopię mapy do celów projektowych, kserokopię pisma Wydziału Geodezji UM (...) z dnia 7 grudnia 2011 r., kserokopię pisma (...) Urzędu Wojewódzkiego w (...) z dnia 9 stycznia 2009 r. oraz zdjęcia budynku znajdującego się na działce nr ewid. (...). W obszernym uzasadnieniu pisma nazwanego uzupełnieniem skargi A. Ł. dokonała szczegółowej analizy wadliwego posadowienia budynku NZOZ "(...)" ze względu na ukształtowanie terenu i wadliwe określenie rzędnych w projekcie budynku na mapach. Z tego faktu wywiodła zarzut naruszenia jej interesu prawnego, co znalazło potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2010 r. Z kolei w piśmie z dnia 2 stycznia 2012 r. skarżąca stwierdziła, że skarżona decyzja nie rozstrzyga o jej odwołaniu, a przez to narusza przepisy prawne. Przede wszystkim nie uwzględnia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co prowadzi do nie ustalenia prawdy obiektywnej. Jeszcze raz wskazała na naruszenie w zakresie ustalenia "linijki słońca" oraz nieuwzględnienia spadku terenu przy ustalaniu wysokości projektowanego budynku.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi w nich wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Wychodząc z tak oznaczonego zakresu sprawowanej kontroli stwierdzić należy, że skarga A. Ł. nie może być uwzględniona, gdyż objęta nią decyzja nie narusza prawa. Dla takiego stanowiska istotne jest ustalenie, że skarżona decyzja zapadła w stanie faktycznym, który został ustalony w sposób odpowiadający prawu. Sąd zwraca uwagę, że istotnymi elementami tego stanu faktycznego nie są okoliczności związane z poprawnością wyznaczenia rzędnych posadowienia budynku objętego pozwoleniem na budowę i poprawne wyznaczenie linii przesłaniania budynku skarżącej. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody (...) z dnia 1 czerwca 2011 r., (...) zapadła na skutek odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia 8 września 2008 r., zatwierdzającej projekt techniczny i udzielającej pozwolenia na budowę. Na mocy tej decyzji Wojewoda (...) uchylił właśnie decyzję z dnia 8 września 2008 r., bo uwzględnił odwołanie i orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zatem dla kontroli sprawowanej przez Sąd istotne znaczenie ma przyjęcie, że sprawa sądowoadministracyjna ma za przedmiot orzeczenie formalne, bo takim jest umorzenie postępowania. Z punktu widzenia tak ukształtowanego przedmiotu Sąd nie może dokonywać kontroli decyzji w kierunku wskazanym w skardze, przez pryzmat powołanych tam przepisów, które związane mogą być tylko z rozstrzyganiem merytorycznym. Dla oceny zgodności z prawem decyzji objętej skargą istotne jest ustalenie, czy w realiach sprawy, ustalonych w postępowaniu istnieją podstawy do przyjęcia, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego dla I. C., stało się bezprzedmiotowe. To właśnie z tego punktu widzenia musi być oceniona sprawność ustalenia stanu faktycznego sprawy, bo przedmiotem sprawy jest umorzenie, a nie udzielenie pozwolenia na budowę.
Zatem dla tego przedmiotu postępowania istotne jest ustalenie następujących faktów. Decyzją z dnia 8 września 2008 r. (...) Prezydent Miasta (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę NZOZ "(...)" dla I. C. Nie była to pierwsza decyzja w sprawie, ale dla istoty sprawy zasadnicza, gdyż ta decyzja została zmieniona przez Wojewodę (...) w dniu 29 października 2008 r., który decyzją nr (...) ukształtował zakres pozwolenia na budowę dla I. C. i zatwierdził przedstawiony przez nią projekt techniczny zamierzenia inwestycyjnego. Ta decyzja stała się rozstrzygnięciem ostatecznym. Od chwili wydania nigdy nie była wstrzymana jej wykonalność, a więc uprawniała do podjęcia działań inwestycyjnych. Podlegała kontroli WSA w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Rz 880/08 oddalił skargę na decyzję. Wyrok ten został uchylony wyrokiem NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. II OSK 1874/09. Na skutek tego orzeczenia WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję, a więc decyzję Wojewody (...) z dnia 29 października 2008 r. nr (...). Na skutek tego orzeczenia w obrocie prawnym została decyzja Prezydenta Miasta (...) z dnia 8 września 2008 r., (...) oraz odwołanie od niej złożone przez A. Ł. W ramach prowadzonego postępowania odwoławczego ustalono istotne dla sprawy okoliczności. Wojewoda wskazał, że budynek objęty postępowaniem został wybudowany, a decyzją z dnia 23 września 2010 r., (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) udzielił inwestorce pozwolenia na użytkowanie budynku objętego skarżoną obecnie decyzją.
W takim stanie faktycznym niewątpliwe jest ustalenie wskazujące na zrealizowanie budynku przez inwestorkę I. C. istnienie decyzji ostatecznej zezwalającej na jego użytkowanie. Stwierdzenie takiego stanu faktycznego w postępowaniu odwoławczym musiało prowadzić do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia 8 września 2008 r. i umorzenia postępowania przed tym organem. Rozstrzygnięcie takie jest skutkiem wytycznych wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2010 r., który wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta (...) jako wadliwa podlegać powinna uchyleniu. Uchylenie decyzji nie dawało jednak podstaw do merytorycznego orzeczenia w sprawie pozwolenia. Przeszkodą dla takiego orzeczenia były nowe okoliczności faktyczne czyli realizacja budynku na podstawie uchylonego pozwolenia na budowę oraz jego użytkowanie. Zaistnienie tych okoliczności musi skutkować przyjęciem bezprzedmiotowości postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Bezprzedmiotowość ta ma charakter przedmiotowy, czyli w chwili orzekania przez Wojewodę brak jest warunków do ustalenia zakresu możliwych do realizacji robót budowlanych, o których rozstrzyga pozwolenie na budowę. Z jego istoty wynika, że na podstawie takiej decyzji inwestor uzyskuje od państwa zezwolenie na realizację robót w nim określonych, zatem robót, które jeszcze nie są realizowane. Wprost taki wniosek wynika z treści art. 28 ust. 1 pr. bud., który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowisko Sądu znajduje oparcie w orzecznictwie, w którym przyjmuje się jednoznacznie, że zakończenie robót budowlanych powoduje ten skutek, że postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1763/09, LEX 746777). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, a okolicznością potwierdzającą zakończenie robót przy budynku jest decyzja o zezwoleniu na jego użytkowanie. Zgodnie z treścią art. 54 do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy. Z tych powodów Wojewoda (...) trafnie przyjął w skarżonej decyzji, że budynek NZOZ "(...)" realizowany przez inwestorkę I. C. został zrealizowany, a to przesądza o konieczności umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Z tych względów Sąd przyjmuje, że skarżone rozstrzygnięcie pozostaje w zgodzie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.

 pochodzi z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Wyrok

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

z dnia 9 grudnia 2010 r.

VII SA/Wa 1707/10

Wylegitymowanie się inwestora pozwoleniem na budowę i zgłoszeniem budynku do użytkowania oraz niezgłoszeniem sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany nie zamyka organom nadzoru budowlanego drogę do badania legalności zarówno wydanych w postępowaniach aktów administracyjnych jak i badania działań inwestora poprzedzających te akty, czy też wykonywania przez niego innych robót budowlanych na terenie objętym kontrolą organów nadzoru budowlanego.
LEX nr 760041
760041
Dz.U.2010.243.1623: art. 28 ust. 1; art. 84 ust. 1 pkt 2


Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.).
Sędziowie WSA: Ewa Machlejd, Tadeusz Nowak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2010 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego
I. uchyla decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2010 r. nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia (...) października 2009 r.
II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku;
III. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia (...) października 2009 r., na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie budynku "biegalni dla koni" na działce nr ewid. (...), obr. (...), położonej przy ul. (...) w W. W trakcie postępowania administracyjnego ustalono, że ww. budynek jest realizowany w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta W. z dnia (...) lutego 2008 r., Nr (...). W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia (...) grudnia 2008 r. umorzył postępowanie prowadzone w tej sprawie, którą to organ odwoławczy decyzją z dnia (...) stycznia 2009 r. nr (...), utrzymał w mocy.
Wskutek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę omawianego budynku przez Wojewodę (...) decyzją z dnia (...) stycznia 2009 r., nr (...), w postępowaniu wznowieniowym, (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) sierpnia 2009 r., nr (...) uchylił ww. własną decyzję oraz organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji ustalił, że budowa budynku została zakończona. Inwestor przedstawił nową decyzję Prezydenta W. z dnia (...) czerwca 2009 r., nr (...), o pozwoleniu na budowę z klauzulą ostateczności oraz oświadczenie kierownika budowy mgra inż. arch. R. M. z dnia 26 stycznia 2009 r. o wykonaniu robót budowlanych bez odstępstw od zatwierdzonego projektu. Wobec powyższego, organ I instancji nie znalazł podstaw do nakładania na inwestora jakichkolwiek obowiązków w trybie nadzoru budowlanego.
Odwołanie od ww. decyzji wniósł Z. G. wnosząc o nakazanie rozbiórki "biegalni dla koni" pobudowanej zdaniem skarżącego, na podstawie niewłaściwego projektu zagospodarowania terenu oraz decyzji wydanej z naruszeniem prawa, niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania. Odwołujący podniósł m.in., że nie odniesiono się w wydanej decyzji do pobudowanych bez pozwolenia, niezgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego obiektów drewnianych i murowanej dobudowy do budynku gospodarczego na działce, której dotyczy wydana decyzja. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z dnia (...) lipca 2010 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji po uzupełnieniu materiału dowodowego sprawy. Postanowieniem z dnia (...) listopada 2009 r. nr (...) zlecono Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego W. przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez dostarczenie do organu II instancji dokumentacji budowlanej, tj. decyzji Prezydenta W. z dnia (...) czerwca 2009 r. nr (...) wraz zatwierdzonym projektem budowlanym. Zlecono też organowi I instancji przeprowadzenie dowodu z oględzin na ww. działce celem ustalenia zgodności prowadzonych robót z projektem zagospodarowania działki będącego załącznikiem do decyzji Prezydenta W. z dnia (...) czerwca 2009 r. nr (...) oraz dostarczenie do organu odwoławczego projektu zagospodarowania działki będącego załącznikiem do ww. decyzji. Wymaganą dokumentację Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. przesłał organowi II instancji przy piśmie z dnia 4 grudnia 2009 r. W nadesłanych dokumentach brakowało jednak projektu zagospodarowania przestrzennego działki będącej załącznikiem do decyzji z dnia (...) czerwca 2009 r. Pełna dokumentacja została dostarczona do organu II instancji w dniu 24 marca 2010 r. W dniu 16 czerwca 2010 r. przedstawiciele (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeprowadzili wizję lokalną przy ul. (...) w W. W trakcie wizji lokalnej inwestor J. K. okazał zawiadomienie o zakończeniu budowy z datą wpływu do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. 21 maja 2010 r. Wobec powyższego postanowieniem z dnia (...) czerwca 2010 r. zlecono Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego W. przekazanie do organu II instancji dokumentów dotyczących przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy dokonanego przez inwestora. Organ I instancji przekazał ww. dokumentację przy piśmie z dnia 1 lipca 2010 r.
Organ odwoławczy po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego uznał, że decyzja organu I instancji z dnia (...) października 2009 r. jest prawidłowa. Stwierdził, na podstawie akt sprawy, że budynek "biegalni dla koni" został zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta W. Nr (...) z dnia (...) lutego 2008 r. Zaznaczył, że po uchyleniu tej decyzji przez Wojewodę (...) decyzją z dnia (...) stycznia 2009 r. Nr (...) ten sam projekt budowlany został zatwierdzony nową decyzją Prezydenta Miasta W. Nr (...) z dnia (...) czerwca 2009 r. Wyjaśniono również, że decyzja Prezydenta Miasta W. uchylona została z powodu zastrzeżeń Wojewody (...) co do wytyczonego obszaru oddziaływania obiektu i ustalenia stron postępowania, nie zaś co do samego projektu budowlanego, czy też projektu zagospodarowania działki. W związku z tym ponownie rozpatrując wniosek H. i J. K. Prezydent Miasta W. zatwierdził ten sam projekt budowlany, który był załącznikiem do uchylonej decyzji z dnia (...) lutego 2008 r. Nr (...). Nadto podkreślono, że J. K. dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy w dniu 21 maja 2010 r., organ zaś nie wniósł sprzeciwu.
Organ odwoławczy na podstawie zebranej dokumentacji dotyczącej opisywanego budynku, zarówno dokumentacji stanowiącej załącznik do ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia (...) czerwca 2009 r., Nr (...), jak i dokumentacji dotyczącej przyjęcia zgłoszenia zawiadomienia o zakończeniu budowy stwierdził, iż przedmiotowy budynek został wybudowany legalnie, zgodnie z projektem budowlanym i projektem zagospodarowania działki. Zdaniem organu II instancji prawidłowo także i skutecznie zostało dokonane zawiadomienie o zakończeniu budowy. Dlatego też organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do nakładania na inwestora jakichkolwiek nakazów bądź zakazów w ramach nadzoru budowlanego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł Z. G. wnosząc o jej uchylenie i rozpatrzenie sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami podnosząc, że wielokrotnie podnosił zarzut naruszenia art. 33 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednak ani Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ani (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził dowodu w celu sprawdzenia zgodności zakwestionowanych decyzji z przepisami prawa budowlanego i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podniósł, że lokalizacja zabudowy nie jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego, a na projekcie zagospodarowania działki będącym załącznikiem do decyzji nie zostały naniesione obiekty drewniane stanowiące boksy dla koni, magazyny na paszę, gospodarczo-składowe, których budowę właściciel zaczął jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę biegalni dla koni. Ponadto skarżący wskazał, że (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zapewnił mu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym i wglądu w dokumenty, które zostały przekazane do organu II instancji w dniu 24 marca 2010 r. Dodał, że nie miał również wglądu w dokumenty przedstawione przez inwestora przy przyjęciu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy dokonanego przez J. K., choć przy wydawaniu decyzji z dnia (...) lipca 2010 r. organ odwoławczy przyjął te dokumenty jako dowód w sprawie w zastępstwie nie przeprowadzonej wizji lokalnej. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja narusza art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Naruszono bowiem w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zasady i przepisy postępowania dotyczące prowadzenia procesu dowodowego, w tym udziału strony w tym procesie, a nadto niewłaściwie zastosowano przepis art. 105 § 1 k.p.a. Organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły też postępowania wyczerpująco, w uzasadnieniu zaś decyzji nie odniosły się do okoliczności podnoszonych przez stronę w odwołaniu i wcześniejszych pismach. Ponadto nie wykorzystano możliwości wynikających z art. 84 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pozostając w błędnym przekonaniu, że wylegitymowanie się inwestora pozwoleniem na budowę i zgłoszeniem budynku do użytkowania oraz niezgłoszeniem sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany zamyka organom nadzoru budowlanego drogę do badania legalności zarówno wydanych w postępowaniach aktów administracyjnych jak i badania działań inwestora poprzedzających te akty, czy też wykonywania przez niego innych robót budowlanych na terenie objętym kontrolą organów nadzoru budowlanego.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że złożenie przez uprawniony podmiot wniosku do organu nadzoru budowlanego wszczyna sprawę, której przedmiotem jest ustalenie, czy w toku procesu inwestycyjnego nie naruszono prawa. Organ zatem winien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, stwierdzając, że doszło lub nie doszło do naruszenia prawa w zakresie objętym wnioskiem, a nie stwierdzać, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Przedmiotem zaś było rozpatrzenie okoliczności podniesionych we wniosku. Naruszono zatem art. 105 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że wobec nieustalenia naruszenia prawa sprawa stała się bezprzedmiotowa. W sytuacji, gdy nie wystąpią przesłanki bezprzedmiotowości wspomnianego postępowania, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, a w przypadku, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w całości lub w znacznej części wydać decyzję (postanowienie) kasacyjne i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Niezależnie od tego, wobec okoliczności podnoszonych w pismach strony i w odwołaniu, w ocenie Sądu nie zachodziły przesłanki do uznania, że wyjaśnienie okoliczności sprawy dojrzały do ostatecznego rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu, uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Organ ma zatem obowiązek dokładnie podać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Jak wskazuje się w doktrynie prawa i orzecznictwie "organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe". Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87, GAP 1987 r. nr 21, str. 40).
Organy nie odniosły się jednak do podnoszonych okoliczności w odwołaniu, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., a Sądowi uniemożliwia kontrolę materialnoprawnych okoliczności sprawy w tym zakresie.
Zasadnie też strony podniosły niemożność zajęcia stanowiska co do okoliczności będących przedmiotem oględzin, a w toku rozprawy przed sądem dodatkowo podniosły, iż nie mogły wziąć udziału w oględzinach sąsiedniej nieruchomości, gdyż uniemożliwiono im tam wstęp. Z protokołu oględzin nie wynika zaś, aby skarżący uczestniczyli w oględzinach. Do okoliczności tych również nie ustosunkowano się dostatecznie. Naruszono zatem przepisy procedur dowodowych, a to art. 7, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a., naruszenia te mogły zaś w istotnym stopniu wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy, szczególnie gdyby organ ustosunkował się do zarzutów odwołania i w tym zakresie poczynił ustalenia.
Na koniec dodać należy, że podstawą nakazu usunięcia skutków samowoli budowlanej jest jednoznaczne stwierdzenie, że doszło do wybudowania obiektu budowlanego lub jego części, albo poczynienia w nim samowolnych przeróbek wymagających pozwolenia na budowę, albo zgłoszenia, bez stosownej zgody właściwych organów. Prowadzenie postępowania administracyjnego, w takiej jak kontrolowana przez Sąd sprawie, musi zatem uwzględniać w odniesieniu do ustaleń materialnoprawnych.nie tylko sprawę wybudowania budynku biegalni dla koni, lecz również wymienianych przez skarżącego innych naniesień, a także czasu ich powstania. Organy nadzoru budowlanego mogą także badać legalność zarówno wydanych w postępowaniach aktów administracyjnych jak i działania inwestora poprzedzające te akty, czy też wykonywania przez niego innych robót budowlanych na terenie objętym kontrolą organów nadzoru budowlanego. Powinny zatem jednoznacznie ustalić kiedy i w oparciu o jaki akt zakończono budowę przedmiotowego obiektu, gdyż postępowanie prowadzone było również po wydaniu ponownego pozwolenia na budowę, a w zależności ustaleń dokonać również oceny kolejnych pozwoleń budowlanych wydanych w odniesieniu do tego samego obiektu, w kontekście prawidłowości podstaw prawnych i właściwości organu je wydającego. Te wszystkie okoliczności organy winny uczynić przedmiotem ponowionego postępowania administracyjnego.
W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt 1I wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

yjnych dostępnej pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Wyrok

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

z dnia 17 września 2010 r.

VII SA/Wa 1083/10

Fakt zmiany właściciela nieruchomości, nie stanowi o nieodwracalności skutków prawnych w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem nie ma żadnych przeszkód, aby właściwe organy administracyjne podjęły czynności administracyjne w granicach przypisanych im kompetencji w odniesieniu do takiej decyzji.
LEX nr 759838
759838
Dz.U.2010.243.1623: art. 28; art. 48
Dz.U.2000.98.1071: art. 156


Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Machlejd.
Sędziowie WSA: Krystyna Tomaszewska, Tadeusz Nowak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2010 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2010 r. znak (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Kierownik Urzędu Rejonowego w B. decyzją z dnia (...) marca 1998 r., znak: (...), na podstawie art. 59 ust. 2 i 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 114 zatwierdził projekt budowlany i udzielił k.c. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. (...) w O. K., gm. B. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia (...) listopada 2009 r., znak: (...), na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia 0(...) marca 1998 r. uznając za strony postępowania jedynie właściciela nieruchomości M. S. oraz aktualnego posiadacza obiektu M. C., której, aktem notarialnym z dnia (...) lutego 2002 r., Rep. A nr (...), k.c. darował nakłady poniesione na działce nr ew. (...) w O.
Akta postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez Urząd Rejonowy w B., poprzedzającego wydanie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia (...) marca 1998 r., znak: (...) nie zachowały się w archiwum Starostwa Powiatowego w B. Wobec powyższego (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał rozstrzygnięcie z dnia (...) listopada 2009 r., znak: (...), opierając się na aktach Sądu Rejonowego w B., zgromadzonych przy sprawie sygn. akt II K (...). Także Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając niniejsze rozstrzygnięcie oparł się w głównej mierze na ww. aktach Sądu Rejonowego w B.
Ze zebranego w ten sposób materiału dowodowego wynika, iż k.c. wybudował w roku 1997 budynek letniskowy, mieszkalny na działce nr ew. (...) w miejscowości O., gm. B., stanowiącej własność M. S., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Stwierdzając nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia (...) marca 1998 r.(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdził, że przedmiotowy budynek wybudowany został z naruszeniem zapisów planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Nr (...) z dnia (...) czerwca 1992 r., ponieważ działka nr ewid. (...) położona w O. I, znajdowała się na terenie lasów, co do którego obowiązywał zakaz inwestowania kubaturowego, z VII SA/Wa 1083/10 wyjątkiem budowy urządzeń infrastruktury technicznej oraz obiektów związanych z produkcją leśną a ponadto brak było podstaw do zastosowania art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Organ wskazał, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego było wymagane, jeżeli właściwy organ:
1) nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę lub
1) stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu na budowę lub
2) wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3, decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek.
2) Uzyskanie pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest wymagane także, jeżeli:
1) zachodzą okoliczności wymienione w art. 49 ust. 1,
2) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.
Ponadto organ podkreślił, że wskazana podstawa prawna decyzji z dnia 6 marca 1998 r. art. 59 ust. 2 ww. prawa budowlanego mówiła, że właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić użytkowanie jego obiektu od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych.
Zdaniem organu opisywany stan faktyczny wypełniał dyspozycję art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), który mówił, iż właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź tez pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.
Natomiast art. 49 ww. prawa stanowił, iż nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
Mając na uwadze stan faktyczny i prawny w omawianej sprawie organ stwierdził, iż brak było podstaw do wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. w dniu (...) marca 1998 r. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. Nie zaistniały bowiem przesłanki prawne wymienione w przytoczonych wyżej artykułach. Inwestor nie posiadał ani pozwolenia na budowę, co uzasadniałoby wydanie pozwolenia na użytkowanie w związku z art. 55 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, ani też nie upłynęło VII SA/Wa 1083/10 5 lat od daty zakończenia samowolnej budowy obiektu, co uzasadniałoby wydanie pozwolenia na użytkowanie, w związku z art. 55 ust. 2 pkt 1.
Po rozpatrzeniu odwołania M. C., reprezentowanej przez adwokata A.K., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) kwietnia 201 Or. utrzymał w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) listopada 2009 r., stwierdzając, że w odniesieniu do przedmiotowego budynku, nie zaistniała żadna z przesłanek określonych w cytowanym wyżej przepisie. Inwestor nie legitymował się bowiem pozwoleniem na budowę, nie nakazano Inwestorowi dokonać określonych czynności, zmian lub przeróbek, ani nie upłynęło 5 lat od dnia zakończenia samowolnej budowy przedmiotowego budynku. Powyższe oznacza zatem, że art. 55 ustawy Prawo budowlane nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania, a tym samym nie było podstaw prawnych do udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że art. 59 ust. 2 i 4a ustawy Prawo Budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia (...) marca 1998 r., nie mogły stanowić samodzielnej podstawy prawnej do udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia (...) marca 1998 r. oprócz pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ww. (...) w O. gm. B., zatwierdzała projekt budowlany przedmiotowego budynku. Tymczasem zgodnie z ustawą Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji, zatwierdzenie projektu budowlanego następowało w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane) albo poprzez wydanie odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli inwestor spełniał warunki do uzyskania pozwolenia na budowę (art. 34 ust. 5). Stwierdzić zatem należy, że ww. decyzją o pozwoleniu na użytkowanie nie można było zatwierdzić projektu budowlanego przedmiotowego budynku.
W skardze skierowanej do Sądu zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.c. przez brak przyznania statusu strony k.c., który był stroną postępowania toczącego się przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w B. VII SA/Wa 1083/10
Podlaskiej zakończonym decyzją z (...)03.1998 r., naruszenie przepisu art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak jego zastosowania wobec tego, iż w stosunku do nakładów na działkę (...) w O. wystąpiły nieodwracalne skutki prawne wobec zbycia ich przez wcześniejszego inwestora skarżącej, naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności brak zapewnienia możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie przez organ odwoławczy dowodów i materiałów.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona.
Wskazać należy, iż postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy ono niejako sprawdzeniu, czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem, czyli czy decyzja wydana w trybie zwykłym nie zawiera wad. Tryb ten może zostać uruchomiony tylko w przypadkach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. W przypadku gdy decyzja administracyjna wydana w postępowaniu zwykłym obarczona została jedną z najcięższych wad (kwalifikowanych), wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., to organ administracji, korzystając ze swych uprawnień nadzorczych, zobligowany jest do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego.
Zauważyć należy również, że w postępowaniu nieważnościowym bada się decyzję wg stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili wydania decyzji będącej przedmiotem takiego postępowania. Niedopuszczalne jest przy tym przeprowadzanie nowych dowodów, mających na celu weryfikację stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania badanej decyzji.
Ze zgromadzonych akt wynika, iż k.c. wybudował w roku 1997 budynek letniskowy, mieszkalny na działce nr ew. (...) w miejscowości O., gm. B., stanowiącej własność M. S., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Mimo to Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia (...) marca 1998 r., znak: (...) na podstawie art. 59 ust. 2 i 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 114 zatwierdził projekt budowlany i udzielił k.c. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. (...) w O., gm. B.
Zdaniem Sądu, organ wojewódzki, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wobec niezachowania się akt administracyjnych Urzędu Rejonowego, prawidłowo przeprowadziły dowody w sprawie w celu ustalenia stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B., w oparciu o akta sprawy innego organu państwowego tj Sądu Rejonowego, które jako jedyne dokumentują stan faktyczny sprawy, istniejący w dacie wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. decyzji z dnia (...) marca 1998 r., znak: (...).
Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z kolei art. 76 § 1 k.p.a. stanowi, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.
Podkreślić jednakże należy, że akta Sądu Rejonowego w B., sygn. akt II K (...), odnoszą się do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B.ww. decyzji z dnia (...) marca 1998 r.
Wobec powyższego, zarzut strony skarżącej, że organ dokonał dodatkowego gromadzenia materiału dowodowego jest, w ocenie Sądu niezasadny.
Podstawową kwestią w sprawie była zatem ocena, czy ewentualna wadliwość VII SA/Wa 1083/10 decyzji jest jednoznaczna, oczywista, kwalifikowana i o wyjątkowej wadze, tak iż mogła determinować stwierdzenie jej nieważności.
Przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć takie naruszenie, które stanowi jego kwalifikowaną formę. Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce wówczas, gdy zostanie ustalone oczywiste i bezsporne naruszenie konkretnego przepisu prawa, prowadzące do skutków niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny.
W ocenie Sądu, organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie nieważnościowe uznając, iż istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia (...) marca 1998 r., znak: (...) wydaną na podstawie art. 59 ust. 2 i 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 114 a zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej k.c. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. (...) w O., gm. B.
Ze zgromadzonych materiału dowodowego wynika, iż k.c. poprzednik prawny M. C. wybudował w roku 1997 budynek letniskowy, mieszkalny na działce nr ew. 1(...) w miejscowości O., gm. B., stanowiącej własność Pana M.S., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Wówczas obowiązujący przepis Art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 Nr 89 poz. 414) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stanowił, że właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę (ust. 1).
Przepis ten stanowił również, że właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tego przepisu, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1, w art. 57 ust. 1-4 lub w art. 58a przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio (ust. 5).
Natomiast powołane przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. ustępy 2 i 4a przepisu art. 59 Prawa budowlanego określały jedynie warunki użytkowania i obowiązki inwestora po przystąpieniu do użytkowania.
W żadnym przypadku nie stanowiły samodzielnej podstawy do ustanowienia prawa użytkowania obiektu. Nie pozwalały również na zatwierdzanie projektów budowlanych.
Z treści art. 59 powołanej ustawy obowiązującej w dacie wydania decyzji badanej, jednoznacznie wynika, iż jednym z podstawowych obowiązków inwestora ubiegającego się o wydanie pozwolenia na budowę jest wykazanie zgodności obiektu nie tylko z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu ale również z warunkami pozwolenia na budowę. W żadnym przypadku przepis art. 59 nie daje podstawy do zatwierdzenia projektu budowlanego.
W ocenie Sądu, konieczność wykazania się pozwoleniem na budowę jest jedną z podstawowych kwestii przy ocenie możliwości wydania pozwolenia na użytkowanie, dlatego też uwzględnienie wniosku inwestora przez organ administracji publicznej, bez spełnienia wskazanego warunku, traktowane musi być jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 pkt 2 k.p.a. i skutkować winno stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia.
Ponadto zauważyć należy, że Kierownik Urzędu Rejonowego rozpoznając wniosek o pozwolenie na użytkowanie, w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 5 art. 59 co wykazano jednoznacznie w postępowaniu przed organami I i II instancji, powinien odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
Odnosząc się do zarzutów strony dot. interesu prawnego inwestora, który zbył, w drodze czynności cywilnoprawnej, swoje prawa i obowiązki dotychczasowego inwestora i użytkownika stwierdzić należy, że nie legitymuje się on wówczas żadnym interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie administracyjnej dot. tego obiektu. W prawa te, do obiektu budowlanego, wchodzi bowiem nowy podmiot, do którego kierowane winny być wszelkie postanowienia i decyzje organów administracji.
Odnosząc się do kolejnej argumentacji strony skarżącej dot. nieodwracalnych skutków prawnych zauważyć należy, ze decyzje wydawane w oparciu o przepisy prawa budowlanego nawet przy zmianie osoby inwestora lub właściciela obiektu nada funkcjonują w obrocie prawnym. To z nich swoje prawa wywodzi nowy inwestor lub właściciel nieruchomości, to on przejmuje wszelkie prawa i obowiązki wynikające m. innymi z przepisów prawa budowlanego a dot. obiektu objętego pozwoleniem na budowę.
Zauważyć należy, że przywołany w skardze wyrok NSA odnosi się do innego stanu prawnego i innej sprawy związanej z decyzją zatwierdzającą podział VII SA/Wa 1083/10 nieruchomości,powodującą w takim przypadku nieodwracalne skutki prawne, których w trybie administracyjnym nie da się zmienić.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym nieodwracalność skutków prawnych wiązana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu, którego organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji (zob. np. uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNCP z 1992/12 poz. 211 oraz wyrok NSA z dnia 16 października 1995 r., IV SA 747/94, Wspólnota 1997/7/26). Nieodwracalność skutków prawnych rozumiana jest również jako "brak przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organów administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności" (zob. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, Zielona Góra 2001).
Tak więc fakt zmiany właściciela nieruchomości, nie stanowi o nieodwracalności skutków prawnych w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem nie ma żadnych przeszkód, aby właściwe organy administracyjne podjęły czynności administracyjne w granicach przypisanych im kompetencji w odniesieniu do takiej decyzji.
Odnosząc się do naruszenia art. 10 k.p.a. podkreślić należy, że sama strona skarżąca przyznała, że została poinformowana o wszczęciu postępowania przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przed wydaniem decyzji mogła strona wypowiedzieć się w sprawie. Zauważyć też należy, że skorzystała również z prawa do odwołania w którym szeroko przedstawiła swoje stanowisko.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271), skargę jako bezzasadną należało oddalić.


Stan faktyczny:

„Duży koncern telekomunikacyjny we wrześniu 2011 roku nabył halę magazynową na cele składowania masztów antenowych. Z chwilą podpisania umowy doszło do wydania nieruchomości nabywcy, który też rozpoczął jej użytkowanie. Hala została zbudowana przez sprzedającego kilka lat wcześniej na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenie na budowę. Inwestor uzyskał też prawomocną decyzję pozwolenie na użytkowanie.

30 stycznia 2012 roku koncern telekomunikacyjny otrzymał decyzję Wojewody Mazowieckiego uchylającą pozwolenie na budowę przedmiotowej hali magazynowej. Sprawa pozwolenia na budowę została przekazana Prezydentowi m.st. Warszawy do ponownego rozpatrzenia.



Na wstępie należy zaznaczyć, iż omawiana sytuacja nie jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 i nast. Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który przewiduje rygorystyczne zapisy dotyczące procedury legalizacyjnej oraz znaczne opłaty z tego tytułu. Powyższy pogląd został potwierdzony w wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2001 r., zgodnie z którym

" inwestorowi nie można czynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę".


Prezydent m.st. Warszawy  mimo uchylenia decyzji przez Wojewodę nie ma podstaw do merytorycznego orzeczenia w sprawie pozwolenia. Przeszkodą do wydania nowego pozwolenia na budowę są nowe okoliczności faktyczne czyli wybudowanie hali magazynowej oraz jej użytkowanie. Zaistnienie tych okoliczności musi skutkować przyjęciem bezprzedmiotowości postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Bezprzedmiotowość ta ma charakter przedmiotowy, czyli w chwili orzekania brak jest warunków do ustalenia zakresu możliwych do realizacji robót budowlanych, o których rozstrzyga pozwolenie na budowę. Z jego istoty wynika, że na podstawie takiej decyzji inwestor uzyskuje od państwa zezwolenie na realizację robót w nim określonych, zatem robót, które jeszcze nie są realizowane. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, a okolicznością potwierdzającą zakończenie robót przy budynku jest decyzja o zezwoleniu na jego użytkowanie. Zgodnie z treścią art. 54 do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy. Z tych powodów Prezydent m.st. Warszawy powinien umorzyć postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Pogląd ten jest potwierdzony w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 699/11.



Uchylenie pozwolenia na budowę i umorzenie postępowania o pozwolenie na budowle dla wybudowanej hali nie oznacza konieczności zaprzestania użytkowania obiektu budowlanego. Taka sytuacja miałaby miejsce w przypadku uchylenia pozwolenia na użytkowanie. Uchylenie pozwolenia na budowę jest jednak przesłanką wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie ( art. 145 par. 1 pkt. 5 k.p.a.) Postępowanie wznowieniowe może być również wszczęte z urzędu.


Mimo faktu, iż uchylenie pozwolenia na budowę nie powoduje automatycznie niemożności użytkowania obiektu, zaistniała sytuacja jest niezgodna z Prawem budowlanym. Utrata pozwolenia na budowę powinna skutkować wszczęciem odpowiedniej  procedury przez organy nadzoru budowlanego mającej na celu

" legalizację" obiektu. Potwierdzeniem powyższego jest Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 1998 r. ( sygn. akt IV SAB 167/97) stwierdzający, że " uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę winno spowodować podjęcie przez organ nadzoru budowlanego z urzędu postępowania w celu oceny zgodności z przepisami wykonanych robót".


Odnosząc się już do procedury legalizacyjnej, kwestię tę wyjaśnia wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 maja 2004 r. ( sygn. akt IV 4725/02) zgodnie z którym, legalizacja obiektu budowlanego który został wybudowany w oparciu o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenie na budowę, a następnie decyzje te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, powinny mieć miejsce w trybie art. 59 Prawa budowlanego (postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie). Stwierdzenie zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, ponieważ decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, powinno się natomiast odbywać w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i projekt budowlany, który jako akt techniczny, a nie akt administracyjny ( akt prawny)- zachowuje swoją wartość jako dokument, w oparciu o który była wykonana budowa".


Należy wspomnieć, iż zgodnie z art. 59a Prawa budowlanego, wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzedza obowiązkowa kontrola. Upoważniony organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi wyłącznie w pozwoleniu na budowę. Ponieważ w omawianym stanie faktycznym nie istnieje już pozwolenie na budowę, organ będzie sprawdzał zgodność wybudowanego obiektu z dokumentacją oraz uwarunkowaniami planistycznymi. Należy natomiast przyjąć, że inne obowiązki inwestora, o których mowa w art. 57 Prawa budowlanego zostały już wykonane. W postępowaniu organ jest upoważniony również do wykonania wszelkich innych czynności właściwych w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie- w tym, zgodnie z art. 59 ust. 2, może uzależnić jego użytkowanie od wykonania w oznaczonym terminie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie natomiast z ustępem 5 omawianego artykułu, właściwy organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 art. 59 i w art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego. Przepisy art. 51 Prawa budowlanego stosuje się w tym wypadku odpowiednio.


Ze szczególną sytuacją mamy do czynienia, gdy zostało uchylone pozwolenie na budowę, a brak jest dla danej decyzji zarówno obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i decyzji o warunkach zabudowy. Pomocnym w tym przypadku jest z pewnością wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. ( sygn. akt P 37/06), zgodnie z którym brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku równoczesnego braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może uniemożliwić legalizacji samowoli budowlanej. Powyższy wyrok odnosił się do legalizacji samowoli budowlanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, nie sposób mu jednak odmówić zastosowania w drodze analogii w omawianym stanie faktycznym.


Gdy obiekt już został wykonany w sposób określony w art. 50 Prawa budowlanego tj.

1)bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.


Odpowiednio, a więc niektóre przepisy stosuje się wprost, nie stosuje się ich w ogóle, lub stosuje się je z pewnymi modyfikacjami stosuje się procedurę legalizacyjną określoną w art. 51 ust. 7 Prawa Budowlanego. Rozpoczęcie procedury legalizacji obiektu nie będzie więc poprzedzone decyzją o wstrzymaniu robót budowlanych, jak jest to przewidziane dla obiektów w budowie. Organ natomiast od razu wyda decyzję na podstawie art. 51 Prawa Budowlanego wykazując czynności, jakie mają zostać wykonane przez inwestora w celu legalizacji obiektu.

Wydanie takiej decyzji legalizacyjnej każdorazowo poprzedzone jest przez postępowanie wyjaśniające. Jeżeli w toku tego postępowaniu organ stwierdzi naruszenie, którego w żaden sposób nie da się usunąć, wyda decyzję o nakazie rozbiórki bądź opcjonalnie o doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego.

Wydanie jednak takiej decyzji jest ostatecznością i może mieć miejsce tylko w wypadku, gdy w żaden inny sposób nie można doprowadzić do legalizacji obiektu.

W przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania okaże się, że jest możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem wówczas organ nadzoru jest zobowiązany nałożyć na inwestora obowiązek dokonania określonych czynności lub robót budowlanych.

Wydając decyzję, o której mowa powyżej organ określa też termin, w jakim takie działania inwestora mają zostać wykonane. Zgodnie z art. 51 ust. 3 Prawa Budowlanego właściwy organ po upływie terminu określonego w decyzji wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Uzyskanie decyzji stwierdzającej wykonanie nałożonych obowiązków jest zakończeniem procedury naprawczej.

W świetle Prawa budowlanego oraz aktualnego orzecznictwa sytuacja nie jest wyraźnie uregulowana, a więc w teorii i praktyce istnieją znaczne rozbieżności, jak i wątpliwości związane ze skutkami utraty pozwolenia na budowę zrealizowanej inwestycji.


Brak komentarzy:

Prześlij komentarz