Ustawa o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa jest prawdopodobnie jedną z bardziej kontrowersyjnych regulacji prawnych ostatnich czasów. Prace nad nią trwały przez kilka lat i kilka kadencji Sejmu.
Już sama idea wprowadzenia ustawy od początku budziła skrajne emocje społeczne - z jednej strony ustawa traktowana była bowiem jako nadzieja dla niezadowolonych z działania administracji obywateli (głównie przedsiębiorców), z drugiej zaś postrzegana jako kolejny "łańcuch" krępujący i tak znikomą swobodę urzędniczą. Tak więc dyskusja zarówno nad racją bytu ustawy, jak i nad jej kształtem - głównie za sprawą niezwykle medialnych spraw podatkowych, które ujawniały wadliwe działanie administracji publicznej (m.in. bodaj najgłośniejsza sprawa R. Kluski) - toczyła się nieprzerwanie, podsycana siłą argumentów dwóch potężnych grup społecznych: urzędników i przedsiębiorców.
Tło społeczne komentowanej ustawy najlepiej opisuje uzasadnienie sporządzone do jej projektu. Podkreślano w nim: "wykonując prawo, aparat administracyjny zbyt często działa z jego naruszeniem. Przez wadliwe rozstrzygnięcia, działania podejmowane poza postępowaniem administracyjnym lub nieuzasadnioną bierność urzędnicy wyrządzają obywatelom, w tym i przedsiębiorcom wymierne, niejednokrotnie bardzo poważne, szkody. W najbardziej drastycznych przypadkach dochodzi do spektakularnych bankructw i likwidacji setek miejsc pracy. Dalszą konsekwencją tego stanu rzeczy jest oczywisty uszczerbek na autorytecie państwa i jego instytucji. Lekceważone przez funkcjonariuszy publicznych prawo nie znajduje także zrozumienia i aprobaty w społeczeństwie. W coraz większym stopniu wiąże się to także z odpowiedzialnością cywilną Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, które zmuszone są naprawiać wyrządzone obywatelom i przedsiębiorcom szkody"*1 . Ustawa miała zmierzać do zahamowania i odwrócenia niekorzystnych trendów w tym zakresie. Projekt zakładał, że mechanizmem skutecznie zapobiegającym wynaturzeniom w funkcjonowaniu administracji będzie przede wszystkim sprawne i nieuchronne obciążanie urzędników materialnymi skutkami ich działań niezgodnych z prawem. Przed wejściem w życie ustawy istniały co prawda regulacje prawne pozwalające na dochodzenie roszczeń regresowych od funkcjonariuszy publicznych, jednak w praktyce regulacje te nie były wykorzystywane (z tego powodu, w toku prac sejmowych, niektórzy przedstawiciele nauki postulowali zaniechanie prac nad projektem i rozpoczęcie wykorzystywania w praktyce już istniejących uregulowań - por. E. Bagińska, Opinia z dnia 9 lutego 2009 r. do projektu ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, druk sejmowy nr 1407, VI kadencja Sejmu). Istotą ustawy stało się zatem zmuszenie Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, które wypłaciły odszkodowanie za wadliwe wykonywanie władzy publicznej, do dochodzenia od urzędników (bezpośrednich sprawców szkód) należnych im kwot - zgodnie z ujednoliconą, zobiektywizowaną i skuteczną procedurą. Realizacja owej procedury została powierzona prokuraturze - instytucji niezależnej od administracji publicznej, a realizacja obowiązku jej zainicjowania obwarowana została sankcją karną.
Finalny kształt ustawy jest owocem wielu kompromisów. W szczególności wielokrotnie dyskutowany i modyfikowany był zakres podmiotowy ustawy, zakreślający krąg osób podlegających regulacji, a także procedura, która miała stać się bazą dla postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez prokuraturę. Jednym z istotniejszych rozwiązań kompromisowych stało się zastąpienie pierwotnej przesłanki "zwykłego" naruszenia prawa naruszeniem kwalifikowanym, "rażącym". Z całą pewnością posłużenie się przez ustawodawcę terminem "rażące naruszenie prawa" wymusi konieczność redefiniowania i doprecyzowania tego pojęcia na gruncie języka prawniczego (judykatury i piśmiennictwa). Dziś bowiem (zwłaszcza w procesie interpretacji prawa), wydaje się ono funkcjonować znacznie bardziej jako klauzula generalna niż pojęcie jasno i precyzyjnie zdatne określić przesłankę odpowiedzialności.
Ustawa jest regulacją dość krótką, złożoną z zaledwie siedemnastu jednostek redakcyjnych. Mogłoby się zatem wydawać, że zrozumienie jej treści nie powinno rodzić wątpliwości. Trzeba jednak podkreślić, że ustawa, za sprawą swych niewielkich rozmiarów, jest aktem prawnym niezwykle skondensowanym, co istotnie komplikuje rozumienie jej zawartości. Warto wspomnieć także, że ustawa odwołuje się do szeregu innych obszernych i pochodzących z różnych dziedzin prawa regulacji (kodeksu cywilnego, kodeksu postępowania cywilnego, kodeksu postępowania administracyjnego, prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ordynacji podatkowej, kodeksu karnego, kodeksu pracy oraz ustawy o prokuraturze), co w niewątpliwy sposób czyni ją mało czytelną dla adresata prawa, zwłaszcza takiego, który nie jest profesjonalistą.
Jako że ustawa jest regulacją zupełnie nową, a ponadto mocno skondensowaną, punktem wyjścia prac nad komentarzem stały się materiały zgromadzone w toku procesu legislacyjnego przez jednego ze współautorów, biorącego udział w pracach legislacyjnych w charakterze eksperta. Znacząca część z tych materiałów jest opublikowana i dostępna na stronie http://orka.sejm.gov.pl, w zakładce: "przebieg procesu legislacyjnego w Sejmie" druk nr 1407. Te opublikowane materiały, a także pozostała część dokumentów pochodzących z niezwykle bogatej historii legislacyjnej ustawy, stały się punktem odniesienia dla wielu tez komentatorskich zawartych w niniejszym opracowaniu. Wyrazy podziękowania składam zatem tym wszystkim, z którymi miałam przyjemność pracować nad kształtem ustawy, doświadczając w praktyce czym jest tworzenie prawa. Poglądy formułowane w toku procesu legislacyjnego, a zwłaszcza wymiana argumentów odnośnie do kształtu poszczególnych instytucji zawartych w ustawie, stały się bezcennym źródłem wiedzy o intencji, jaką niesie nowo powstały akt prawny.
Warto przy tej okazji dostrzec, że w wielu kulturach prawnych materiały dokumentujące przebieg prac legislacyjnych są uważane za niezwykle istotne, a czasem wręcz konieczne źródło wiedzy o intencji prawodawcy (na ten temat zob. A. Bielska-Brodziak, Materiały legislacyjne w dyskursie interpretacyjnym z perspektywy brytyjskiej, amerykańskiej, francuskiej, szwedzkiej i polskiej. Zjazd Katedr pt. "Konwergencja czy dywergencja kultur i systemów prawnych?" 19-22 września 2010, Jastrzębia Góra, publikacja w druku). Zwłaszcza wówczas, gdy tekst prawny staje się przyczyną wątpliwości interpretacyjnych, "historia legislacyjna" danej regulacji może stać się bezcennym zasobem argumentów na rzecz jednej z kilku konkurujących ze sobą hipotez interpretacyjnych. Także w polskiej wspólnocie interpretacyjnej daje się zaobserwować zwiększenie częstotliwości wykorzystywania materiałów z procesu legislacyjnego w wykładni prawa. O rosnącej randze tego rodzaju argumentacji świadczy chociażby zwiększająca się liczba odwołań do "historii legislacyjnej" w uzasadnieniach orzeczeń sądowych. Wydaje się, że komentowana ustawa jest jednym z tych aktów prawnych, dla zrozumienia i stosowania których wiedza o przebiegu procesu legislacyjnego, o przeobrażeniach, jakim podlegał tekst projektu oraz poglądach, jakie ze sobą konkurowały jest niezwykle istotna.
UWAGI WSTĘPNE - ZASADY ODPOWIEDZIALNOŚCI FUNKCJONARIUSZY - KILKA UWAG PRAWNOPORÓWNAWCZYCH
Problematyka naprawiania szkód wyrządzanych obywatelom przy wykonywaniu władzy publicznej jest obecnie z pewnością jednym z najbardziej podatnych na dyskurs obszarów życia społecznego. Co ciekawe, pytaniem newralgicznym nie jest pytanie, czy szkody takie powinny być naprawiane. Aktualnie coraz żywiej dyskutowana staje się odpowiedź na pytanie o to, kto finalnie powinien je naprawić (władza publiczna czy konkretni urzędnicy). "Właściwe" zakreślenie kręgu podmiotów rzeczywiście (a nie tylko potencjalnie) zobowiązanych, ich faktyczne pociągnięcie do odpowiedzialności, a także refleksja na temat wypracowania mechanizmów umożliwiających to zadanie stały się powodem ożywionej, publicznej debaty.
We współczesnych systemach prawnych powszechnie obowiązuje zasada odpowiedzialności państwa za postępowanie urzędników. Nie oznacza to jednak, że urzędnik nie może być pozwany o odszkodowanie z tytułu wyrządzonej przez siebie szkody ani też, że państwu lub innemu podmiotowi publicznoprawnemu, który wynagrodził szkodę poszkodowanemu, nie przysługują żadne roszczenia w stosunku do urzędnika (funkcjonariusza). W literaturze (E. Bagińska (w:) E. Bagińska, J. Parchomiuk, System prawa administracyjnego, t. 12, Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji, Warszawa 2010, s. 48) wyróżnia się dwa generalne rodzaje rozwiązań: systemy prawne, które poddają odpowiedzialność szczególnym zasadom zawartym bądź w prawie administracyjnym (Francja, Szwajcaria, Hiszpania, Estonia), bądź w prawie cywilnym (Polska, Niemcy, Czechy, Węgry, Portugalia) oraz systemy prawne, w których rozróżnienie sfery aktywności państwa nie wpływa na stosowanie ogólnego reżimu odpowiedzialności cywilnej (np. kraje common law, Holandia, Belgia). Jeżeli zaś chodzi o odpowiedzialność osobistą funkcjonariusza za szkodę, to w literaturze (E. Bagińska (w:) E. Bagińska, J. Parchomiuk, System..., s. 49) wyróżnia się trzy zasadnicze modele: odpowiedzialność osobista urzędnika i subsydiarna państwa (np. prawo angielskie), bezpośrednia odpowiedzialność państwa z prawem regresu do funkcjonariusza (np. Polska, Austria) oraz solidarna odpowiedzialność państwa i funkcjonariusza (np. Włochy).
Ze względu na doniosłość dyskursu na temat odpowiedzialności odszkodowawczej funkcjonariuszy publicznych, warto zaprezentować nieco bliżej kilka obcych systemów odpowiedzialności za szkody wyrządzone obywatelom przy wykonywaniu władzy publicznej. Obraz ten z pewnością jest potrzebny, aby holistycznie i przez to bardziej rzeczowo dało się ocenić słuszność dotychczasowych przemian, jakim ulega polski system odpowiedzialności odszkodowawczej funkcjonariuszy, a także racjonalnie zaprojektować kierunek dalszej reformy tego obszaru.
1. System odpowiedzialności w Niemczech
Cechą charakterystyczną niemieckiego systemu odpowiedzialności deliktowej podmiotów prawa publicznego jest to, że odpowiedzialność została uzależniona od charakteru dokonywanych przez te podmioty czynności. Odmienne zasady regulują odpowiedzialność władzy publicznej przy dokonywaniu przez nią czynności prywatnoprawnych, a odmiennie, gdy podjęta czynność należy do sfery publicznoprawnej. Podstawowy zatem problem sprowadza się do klarownego rozgraniczenia działalności władczej i prywatnoprawnej administracji publicznej (por. J. Skoczylas, Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez władzę publiczną, Warszawa 2005, s. 343).
Odpowiedzialność władzy publicznej w prawie niemieckim uregulowana została w kilku aktach prawnych i w ramach tej regulacji podlega ona reżimowi związanemu z prawem czynów niedozwolonych. Przepisy te to przede wszystkim art. 34 Konstytucji RFN (Ustawa Zasadnicza Republiki Federalnej Niemiec z dnia 23 maja 1949 r., Grundgesetz, tekst w języku polskim dostępny na stronie: http://www.de-iure-pl.org/
Regulacje, o których mowa, mają na celu ochronę obywateli przed szkodami spowodowanymi przez władzę publiczną. Wśród nich najdonioślejsze znaczenie ma norma konstytucyjna. Zgodnie z nią, jeżeli ktoś w wykonywaniu powierzonego mu urzędu publicznego naruszy obowiązek służbowy w stosunku do osoby trzeciej, odpowiedzialność ponosi w zasadzie państwo albo korporacja, w której pełni on służbę. W przypadku rozmyślnego działania lub rażącego niedbalstwa zastrzega się prawo regresu. Dla roszczeń o odszkodowanie z tytułu regresu nie może być wyłączona droga postępowania przed sądami powszechnymi (por. S. Bożyk (oprac.), Konstytucje świata. Niemcy, Warszawa 1993). Regulacja kodeksowa stanowi uzupełnienie postanowień Konstytucji. Przepis § 839 BGB w punkcie 1 stanowi, że jeśli urzędnik umyślnie lub z powodu nienależytej staranności naruszy swój obowiązek służbowy wobec osoby trzeciej, jest zobowiązany do naprawienia powstałej szkody. Jeśli natomiast urzędnikowi zarzuca się tylko niedbalstwo, to można dochodzić roszczenia od niego tylko wtedy, gdy poszkodowany nie będzie mógł otrzymać odszkodowania w inny sposób. Punkt 2 ustanawia normę, zgodnie z którą, jeśli urzędnik, wydając orzeczenie narusza swój obowiązek służbowy, to jest odpowiedzialny za powstałą z tego tytułu szkodę tylko wtedy, gdy naruszenie obowiązku jest czynem karalnym. Przepis nie ma jednak zastosowania do sprzecznej z obowiązkami odmowy lub zwłoki w wykonaniu funkcji urzędniczej. Wreszcie ostatni punkt § 839 BGB przesądza, że obowiązek odszkodowania nie ma miejsca, jeśli poszkodowany umyślnie lub nieumyślnie nie wykorzystał środków prawnych w celu zapobieżenia powstania szkody (tłumaczenie za J. Skoczylas, Odpowiedzialność..., s. 345).
Przesłankami odpowiedzialności w prawie niemieckim - stosownie do postanowień art. 34 Konstytucji RFN i § 839 BGB - są: bezprawne i zawinione działanie urzędnika powodujące szkodę po stronie osoby trzeciej oraz działanie urzędnika przy wykonywaniu powierzonego mu urzędu. Zasadniczo w prawie niemieckim - w świetle zacytowanych regulacji - za naruszenia obowiązku służbowego przez funkcjonariusza, wobec poszkodowanego odpowiada państwo (co wynika z przepisów Konstytucji RFN). Funkcjonariusz może być pociągnięty do odpowiedzialności, gdy naruszenie przez niego obowiązków nastąpiło rozmyślnie (wina umyślna) bądź w wyniku rażącego niedbalstwa. W tej sytuacji państwo zachowuje prawo regresu do funkcjonariusza. W sytuacji, gdy można mu zarzucić tylko niedbalstwo, dochodzenie bezpośrednio od niego roszczenia możliwe jest jedynie w przypadku niemożności otrzymania odszkodowania przez poszkodowanego w inny sposób (§ 839 ust. 1 BGB). Wówczas prawo pozwala pozwanemu podmiotowi podnieść zarzut uzyskania przez poszkodowanego kompensacji szkody z innego źródła. Innym przypadkiem ograniczenia kodeksowego odpowiedzialności państwa jest uchylenie obowiązku zapłaty odszkodowania, jeżeli poszkodowany ze swej winy nie starał się zapobiec szkodzie przez wykorzystanie przysługujących mu, szeroko ujmowanych, środków ochrony prawnej (§ 839 ust. 3 BGB). Chodzi przede wszystkim o środki odwoławcze od aktów administracyjnych przewidziane w procedurze administracyjnej, które, jak sprecyzowała judykatura, muszą być tego rodzaju, że zdolne są wyrównać lub zapobiec całej szkodzie, wyrządzonej wskutek naruszenia konkretnego obowiązku służbowego (zob. E. Bagińska, Odpowiedzialność odszkodowawcza za wykonywanie władzy publicznej, Warszawa 2006, s. 59).
Funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu przepisów statuujących odpowiedzialność deliktową podmiotów prawa publicznego jest każdy pracownik służby publicznej (urzędnik w służbie cywilnej), jak też osoby, którym powierzono wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej. Z kolei sformułowanie "w wykonaniu powierzonego mu urzędu" należy interpretować jako bliskie powiązanie działania sprawcy z aktywnością władczą państwa. Wyklucza to odpowiedzialność za czyn podjęty z osobistych pobudek (wówczas poszkodowany może domagać się odszkodowania na normalnych zasadach, jak za każdy inny delikt).
Sprawy odszkodowawcze i regresowe w Niemczech rozstrzygane są przez sądy powszechne. Cechą charakterystyczną niemieckiego systemu odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej jest forma naprawienia szkody. Sądy powszechne zasądzają od podmiotów prawa publicznego wyłącznie świadczenia pieniężne (por. P. Dzienis, Odpowiedzialność cywilna władzy publicznej, Warszawa 2006, s. 101). Wyłączenie restytucji naturalnej uzasadnia się brakiem kompetencji sądów powszechnych do nakazywania organom administracji określonego zachowania się (zob. E. Bagińska,Odpowiedzialność..., s. 57).
2. System odpowiedzialności we Francji
Istotną cechą francuskiego reżimu odpowiedzialności władzy publicznej jest to, że zasady tej odpowiedzialności nie zostały ujęte w prawie pozytywnym, ale kształtowały się i nadal się kształtują w orzecznictwie Rady Stanu i Trybunału Kompetencyjnego (por. J. Skoczylas, Odpowiedzialność..., s. 341). Zagadnienie odpowiedzialności władzy publicznej należy w nauce prawa francuskiego do domeny prawa administracyjnego. Niezależnie od tego, odpowiedzialność ta pozostaje również odpowiedzialnością o charakterze odszkodowawczym, czyli cywilnym. Zasady odpowiedzialności państwa w publicznoprawnym systemie prawa francuskiego dają się ująć w trzy grupy: odpowiedzialność państwa za winę (faute de service), odpowiedzialność niezależną od winy oraz odpowiedzialność typu gwarancyjnego. Podstawową zasadą odpowiedzialności władzy publicznej jest wina funkcjonariusza lub administracji publicznej. Jest to główna zasada, na której oparta jest odpowiedzialność podmiotów władzy publicznej. Zasadami uzupełniającymi są zasada ryzyka i zasada słuszności (zob. J. Skoczylas, Odpowiedzialność..., s. 340).
Obowiązek naprawienia szkody spoczywa na państwie oraz na osobach publicznych, takich jak gmina czy departament, a także na osobach prawnych prawa prywatnego w zakresie, w jakim powierzono im wykonywanie zadań publicznych. W przypadku odpowiedzialności za zadania zlecone przez administrację publiczną podmiotom prywatnym, za szkodę odpowiadają w pierwszej kolejności te podmioty, a w przypadku niemożności wywiązania się przez nie z obowiązku - subsydiarnie podmiot zlecający.
Urzędnik odpowiada solidarnie z państwem za szkody wyrządzone przez podjęte w trakcie wykonywania obowiązków służbowych lub pełnienia funkcji publicznej działania, które były niezgodne z prawem. Jego odpowiedzialność jest jednak oparta na przesłance winy osobistej (faute personnelle).
Swoistą konstrukcją, którą obserwuje się w prawie francuskim, jest zatem dychotomiczne rozróżnienie winy - na winę administracji (faute de service) i winę osobistą funkcjonariusza (faute personnelle). Wina administracji jest winą anonimową, niezwiązaną z konkretnym urzędnikiem. Oznacza ona w istocie wadliwość w normalnym, codziennym funkcjonowaniu administracji publicznej, nieprzypisywalną konkretnemu funkcjonariuszowi (w tym sensie jest to wina anonimowa). Funkcjonariusz nie ponosi odpowiedzialności ani wobec poszkodowanej osoby trzeciej, ani wobec państwa - pracodawcy (por. E. Bagińska,Odpowiedzialność..., s. 21). Faute de service to niedochowanie pewnego przeciętnego poziomu, jaki powinien być zachowany w działaniu administracji wobec jednostek. Wina administracji ma charakter względny (standard zależy od charakteru zadań administracji, okoliczności faktycznych, miejsca, dostępnych środków finansowych, stanu zatrudnienia), a zatem takie samo zachowanie organu może być w jednej sprawie uznane za winę, w innej zaś nie (zob. E. Bagińska, Odpowiedzialność..., s. 21). Winą może być brak w nadzorze, odmowa działania, szeroko rozumiana bezczynność administracji, bezwład organizacyjny, znaczne opóźnienie w podejmowaniu decyzji lub udzielenie błędnej informacji (por. E. Bagińska, Odpowiedzialność..., s. 21).
Wina osobista (faute personnelle) występuje natomiast wtedy, gdy funkcjonariusz wyrządził szkodę działaniem, wykraczającym poza zakres wykonywania jego urzędu albo gdy wyrządził szkodę przy wykonywaniu swojego urzędu, ale wina ma charakter umyślny lub wykazuje szczególne nasilenie. Wynika z tego, że pojęcie winy osobistej oparte jest na dwóch kryteriach - celu i stopnia winy. Zwraca się jednak uwagę na to, że wina osobista tylko wtedy wyklucza winę administracji, gdy funkcjonariusz umyślnie działa nieprawidłowo, zmierzając do realizacji zadań i interesów osobistych (zob. P. Dzienis,Odpowiedzialność..., s. 111-112).
Zasadą jest, że odszkodowanie ma wynagradzać całą wyrządzoną szkodę. Przez pojęcie szkody rozumie się zarówno szkodę rzeczywistą (damnum emergens), jak i utracony zysk (lucrum cessans). Na tle obecnych rozwiązań możliwe jest dochodzenie odszkodowania przez poszkodowanego w sposób równoległy od funkcjonariusza przed sądem powszechnym i od administracji publicznej przed sądem administracyjnym. Nie jest wykluczone, że każdy z sądów w zakresie toczonego przed nim postępowania uzna winę pozwanego, przez co od każdego z nich zasądzi odszkodowanie. Należy jednak podkreślić, że kumulacja odpowiedzialności nie może spowodować kumulacji odszkodowania w tym sensie, że poszkodowany otrzymałby od każdego z podmiotów zobowiązanych do naprawienia szkody pełną wysokość odszkodowania. Odszkodowanie bowiem nie może przewyższać poniesionej przez jednostkę straty (por. J. Skoczylas, Odpowiedzialność..., s. 341).
Szkoda - podstawowa przesłanka odpowiedzialności - musi pozostawać w związku przyczynowym z działaniem lub zaniechaniem władzy publicznej. Funkcjonuje w tym zakresie teoria związku adekwatnego (zob. E. Bagińska, Odpowiedzialność..., s. 19). Państwo i inne podmioty władzy mogą uwolnić się od odpowiedzialności dowodem zdarzenia przypadkowego lub siły wyższej, bądź podnosząc zarzut działania poszkodowanego na własne ryzyko lub jego przyczynienia się do powstania szkody. Siła wyższa, przez którą rozumie się zdarzenie zewnętrzne wobec administracji publicznej, nieprzewidywalne i nieodparte, stanowi przesłankę egzoneracyjną, gdy odpowiedzialność państwa opiera się zarówno na zasadzie winy, jak i na zasadzie ryzyka, lecz jej zastosowanie w praktyce jest wyjątkowe. Zdarzeniu przypadkowemu z kolei brak cechy zewnętrzności, a jego przyczyna nie jest nigdy poznana. Przypadek, podobnie jak działanie osoby trzeciej, ma wpływ jedynie na odpowiedzialność opartą na winie administracji (por. E. Bagińska, Odpowiedzialność..., s. 20).
Na gruncie prawa francuskiego możliwe jest wystąpienie z roszczeniem regresowym zarówno przez funkcjonariusza, jak i przez administrację. O tym, kto i w jakiej wysokości zobowiązany jest do zwrotu zapłaconego przez drugi podmiot odszkodowania, orzeka sąd administracyjny w postępowaniu regresowym. Podstawowym kryterium branym pod uwagę przez sąd jest fakt istnienia winy po stronie funkcjonariusza i administracji oraz jej stopień (zob. J. Skoczylas, Odpowiedzialność..., s. 342-343). Przyjmuje się, że zbieg odpowiedzialności może wynikać bądź z wielości czynów, bądź z faktu jednorodnego. W pierwszym przypadku mamy do czynienia z kilkoma aktami pozostającymi ze sobą w związku, a będącymi przyczyną szkody, przy czym jedne wynikają z winy funkcjonariusza, a inne z winy administracji. Natomiast w przypadku aktu jednorodnego ten sam czyn uznawany jest za zawiniony przez funkcjonariusza i administrację (por. R. Szczepaniak, Odpowiedzialność odszkodowawcza jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2001, s. 26-28). Wynika z tego, że wina administracji nie ma charakteru jednolitego. Składać się na nią mogą dwa elementy: osobista wina konkretnego funkcjonariusza oraz wina anonimowa mająca swe źródło w nieprawidłowej organizacji danego urzędu (zob. J. Skoczylas, Odpowiedzialność..., s. 343).
Twierdzi się, że system francuski wywarł największy wpływ na rozwiązania w innych krajach i nadal posiada najwięcej cech odróżniających go od innych systemów, m.in. z powodu wyraźnego podziału między prawem publicznym i prywatnym oraz ukształtowania się zasad odpowiedzialności państwa w ramach tego pierwszego (szerzej por. E. Bagińska, Odpowiedzialność..., s. 53).
3. System odpowiedzialności w Wielkiej Brytanii
Odpowiedzialność państwa (Korony i władz lokalnych) według prawa angielskiego jest odpowiedzialnością za czyny funkcjonariusza (przy zachowaniu jego solidarnej odpowiedzialności osobistej) i za czyny własne. "Na podstawie ustawy z 1947 r. - Crown Proceedings Act państwo brytyjskie (Korona) odpowiada, zarówno ex contractu, jak i ex delicto, za działania organów centralnych i określonych innych organów" (tak: E. Bagińska, Odpowiedzialność..., s. 81). Do odpowiedzialności Korony mają zastosowanie ogólne zasady prawa deliktowego dotyczące:
1) odpowiedzialności za czyny (cudze) organów i podwładnych;
2) odpowiedzialności pracodawcy wobec pracowników za naruszenie ogólnego obowiązku staranności;
3) odpowiedzialności za czyn własny w razie naruszenia obowiązków prawnych, np. wynikających z prawa własności lub posiadania rzeczy (zob. E. Bagińska, Odpowiedzialność..., s. 81).
Mimo iż osobista odpowiedzialność funkcjonariuszy za szkody wyrządzone przy wykonywaniu powierzonych im czynności nie została wyłączona, pozywana jest z reguły Korona. "Funkcjonariusze odpowiadają osobiście za umyślne naruszenie nietykalności, pozbawienie wolności czy naruszenie posiadania rzeczy. Za zwykłe niedbalstwo (delikt negligence) zasadniczo odpowiada Korona w myśl koncepcji non-delegable duty" (tak: E. Bagińska, Odpowiedzialność..., s. 82).
Jako czyny niedozwolone o najważniejszym znaczeniu wymienia się: czyn niedozwolony polegający na naruszeniu obowiązku staranności ciążącego na sprawcy względem konkretnej osoby lub grupy osób (negligence), czyn niedozwolony polegający na naruszeniu ustawowego obowiązku staranności (breach of statutory duty) oraz czyn niedozwolony polegający na naruszeniu ustawowych obowiązków przy sprawowaniu urzędu (misfeasance in public office).
Podstawą odpowiedzialności organów władzy lokalnej oraz innych podmiotów publicznych jest wspomniany jako pierwszy delikt negligence. Roszczenie oparte na delikcie negligence, wymaga wykazania, że:
1) na pozwanym ciążył obowiązek staranności w stosunku do powoda bądź powód należał do grupy osób, względem której obowiązek taki istniał (tzw. duty of care);
2) obowiązek ten został naruszony;
3) powstała szkoda;
4) istnieje związek przyczynowy między szkodą a naruszeniem obowiązku (zob. E. Bagińska, Odpowiedzialność..., s. 86-87).
Najistotniejsze przy dochodzeniu, czy miał miejsce delikt tego rodzaju, jest ustalenie, czy istniał duty of care. Jest to o tyle trudne, że w systemie angielskiego prawa precedensowego nie istnieje ogólny obowiązek staranności wobec innych osób, trzeba więc w każdej indywidualnej sprawie ustalać, czy na osobie pozwanej ciążył obowiązek podjęcia pozytywnego działania w celu zapobieżenia doznaniu szkody przez jednostkę.
Czyn niedozwolony polegający na naruszeniu ustawowego obowiązku staranności różni się od zasygnalizowanego wyżej deliktu negligence. O ile zasadniczo w delikcie negligence uchybienie obowiązkowi staranności polega na zawinionym działaniu, wyrażającym się w niezachowaniu rozwagi, która cechowałaby człowieka rozsądnego, o normalnej ostrożności, o tyle miernikiem oceny zachowania w przypadku breach of statutory duty jest wymagany i sprecyzowany przez konkretne normy ustawowy standard postępowania (por. E. Bagińska, Odpowiedzialność..., s. 96).
Misfeasance in public office oznacza czyn niedozwolony polegający na zamierzonym nadużyciu władzy. W przypadku deliktu polegającego na naruszeniu ustawowych obowiązków przy sprawowaniu urzędu (zamierzonym nadużyciu władzy) mamy do czynienia z wyjątkiem od ogólnej reguły nakazującej stosowanie do odpowiedzialności organów władzy zasady dotyczącej osób prywatnych. Roszczenie odszkodowawcze z tytułu nadużycia funkcji powstaje zasadniczo wówczas, gdy urzędnik działał świadomie bądź z zamiarem przekroczenia kompetencji. Sądy określają przesłankę nadużycia władzy bądź jako zachowanie mające na celu wyrządzenie szkody komukolwiek, bądź jako działanie w złej wierze, przy czym zła wiara polega na wykonywaniu władzy publicznej z niewłaściwych lub ukrytych motywów (zob. E. Bagińska, Odpowiedzialność..., s. 99).
Sprawy o odszkodowania za delikty urzędnicze rozstrzygają w Wielkiej Brytanii sądy powszechne. Zasadą jest, że Korona ponosi odpowiedzialność deliktową, tak jakby była osobą prywatną mającą pełną zdolność deliktową. Chociaż osobista odpowiedzialność funkcjonariuszy za szkody wyrządzone przy wykonywaniu powierzonych czynności nie została wyłączona - jak już sygnalizowano - pozywa się z reguły Koronę. Funkcjonariusze odpowiadają osobiście za umyślne naruszenia nietykalności, pozbawienie wolności czy naruszenie posiadania rzeczy. Za zwykłe niedbalstwo (delikt negligence) zasadniczo odpowiada Korona w myśl koncepcji non-delegable duty.
4. System odpowiedzialności na Słowacji
Na gruncie prawa słowackiego materię dotyczącą odpowiedzialności władz publicznych za szkody wyrządzone wskutek wykonywania władzy publicznej reguluje ustawa z dnia 28 października 2003 r., Zbiór Praw 2003, poz. 514, s. 3966 (ustawę prezentuje i omawia A. Dulak, Raport słowacki (w:) H. Koziol, B.C. Steininger (red.), European Tort Law 2003, Wien-New York 2004, s. 352-353). Jak wskazuje się w literaturze (por. E. Bagińska, Odpowiedzialność..., s. 78-79), regulacja ta ma charakter kompleksowy: ustanawia przesłanki odpowiedzialności i procedurę dochodzenia roszczeń, określa organy zobowiązane do naprawienia szkody i wstępowania w procesie, reguluje szczegółowe zasady regresu w stosunku do funkcjonariuszy oraz terminy i sposób liczenia biegu przedawnienia. Organy władzy centralnej i lokalnej ponoszą odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną wskutek wykonywania władzy publicznej na zasadzie ryzyka. Według doktryny jest to odpowiedzialność przedmiotowa absolutna, ustawa nie przewiduje bowiem żadnych przesłanek egzoneracyjnych. Odpowiedzialność powstaje w związku z wydaniem bezprawnej decyzji, bezprawnego orzeczenia nakładającego sankcje karne bądź środki prewencyjne w związku z zatrzymaniem, bezprawnym aresztowaniem lub innym pozbawieniem wolności osobistej oraz niewłaściwym zachowaniem administracji. Poszkodowany jest zobowiązany do skorzystania ze zwykłych środków odwoławczych w celu uchylenia bezprawnej decyzji. Jeżeli szkoda wynikła z prawomocnej decyzji, odszkodowanie przysługuje po jej uchyleniu lub zmianie z powodu bezprawności w odpowiednim trybie. Zasadą jest pełna kompensacja szkody, obejmująca zarówno damnum emergens, jak i lucrum cessans, a także zadośćuczynienie za krzywdę (por. E. Bagińska, Odpowiedzialność..., s. 78-79).
5. Regulacje zawarte w prawie UE
5.1. Rodzaje odpowiedzialności
Ważnym elementem odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych, odpowiedzialności ocenianej zarówno wewnątrz instytucji, jak i w szerszym aspekcie społecznym, jest utożsamianie odpowiedzialności organów z odpowiedzialnością ludzi (por. P.J. Suwaj, Konflikt interesów w administracji publicznej, Warszawa 2009, s. 161; E. Bojanowski, Z rozważań nad założeniami odpowiedzialności za realizację kompetencji organów administracji państwowej, AUWr, Prawo 1990, t. 168, s. 34; B. Cudowski, Dodatkowe zatrudnienie, Warszawa 2007). Zakres kompetencji, a co za tym idzie - granic odpowiedzialności, jest ściśle związany z zakresem zadań administracyjnych, wskazanych do realizacji urzędnikowi (zob. B. Kudrycka, Dylematy urzędników administracji publicznej, Białystok 1995; E. Ura, Prawo urzędnicze, Warszawa 2007). Odpowiedzialność funkcjonariuszy publicznych, jako odpowiedzialność rzeczywista (spoczywająca na realnych, pozostających na stanowiskach osobach) jest traktowana jako dolegliwość przewidziana na wypadek naruszenia przez nich norm prawnych, ale także norm kulturowych, społecznych czy ekonomicznych (por. J. Boć (red.), Administracja publiczna, Wrocław 2004, s. 345; W. Wytrążek, Sprawność działania administracji publicznej w Polsce w warunkach decentralizacji, Lublin 2006, s. 111; P.J. Suwaj, Konflikt..., s. 159-162). Będzie ona konsekwencją niewykonania, nienależytego wykonania lub zaniechania obowiązków i zadań służbowych. Celem odpowiedzialności będzie represja, za którą idzie sankcja oraz prewencyjna racjonalizacja, mająca za zadanie poprawę działania administracji. Wyróżnić należy odpowiedzialność porządkową, dyscyplinarną, cywilną i karną, jako responsibility oraz accountability, jako poczucie obowiązku podmiotu administracyjnego, aby wyjaśnić i uzasadnić swoje decyzje innemu podmiotowi. Odpowiedzialność w ujęciu accountability powstaje z chwilą powołania funkcjonariusza na określone stanowisko, natomiast responsibility oznacza pociągnięcie funkcjonariusza do odpowiedzialności za naruszenie norm prawnych wraz z ewentualnym wymierzeniem sankcji (zob. P.J. Suwaj, Konflikt..., s. 164; J. Boć, Organizacja prawna administracji (w:) J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 1994, s. 82; M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 91). Ponadto istnieje również answerability jako odpowiedzialność w relacji pomiędzy dwoma podmiotami (por. P.A. Borkowska, Odpowiedzialność etyczna urzędników UE i rodzaj sankcji wymierzanej za nieetyczne postępowanie (w:) P.J. Suwaj, D.R. Kijowski, Patologie w administracji publicznej, Warszawa 2009, s. 402).
Niezmiernie istotnym czynnikiem, występującym obok materialnie określonej odpowiedzialności, jest możliwość jej dochodzenia w trybie sądowym: karnym, cywilnym lub administracyjnym, czy też pozasądowym, w zależności od przyjętych w różnych państwach rozwiązań (zob. G. Dari-Mattiacci, N. Garoupa, F. Gómez-Pomar, State Liability, Amsterdam Center for Law & Economics Working Paper 2010, nr 1, s. 27). Zwraca się przy tym uwagę na czynniki polityczno-ekonomiczne dochodzenia odpowiedzialności przez wyspecjalizowane organy sądowe na drodze specjalnie w tym celu określonych procedur.
5.2. Zasady dochodzenia odszkodowania
Rzeczywista i efektywna ochrona sądowa przekłada się bezpośrednio na możliwość dochodzenia odszkodowania za szkodę poniesioną przez jednostkę na skutek naruszenia prawa przez organy i instytucje Unii Europejskiej. Szkody tej można dochodzić zarówno na zasadzie odpowiedzialności kontraktowej, jak i deliktowej. Ustanowiona w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 47) zasada odpowiedzialności pozaumownej - deliktowej Unii Europejskiej jest wyrazem ogólnej zasady znanej w porządkach prawnych państw członkowskich, zgodnie z którą bezprawne działanie lub zaniechanie powoduje powstanie obowiązku naprawienia wyrządzonej szkody (art. 340 TFUE). Oznacza to, że przesłanki odpowiedzialności deliktowej, wynikające z całokształtu regulacji traktatowej nie tylko mają charakter autonomiczny, ale i jednakowy dla wszystkich państw członkowskich. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że powstanie odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty w wyniku bezprawnych działań jej instytucji wymaga łącznego spełnienia kilku przesłanek: bezprawności zachowania zarzucanego instytucjom, rzeczywistego wystąpienia szkody oraz związku przyczynowego pomiędzy zarzucanym zachowaniem a powoływaną szkodą (zob. wyrok ETS z dnia 9 września 1982 r. w sprawie 26/81 Oleifici Mediterranei v. EWG, Rec. 1982, s. 3057, pkt 16; wyroki SPI: z dnia 11 lipca 1996 r. w sprawie T-175/94 International Procurement Services v. Komisja, Rec. 1996, s. II-729, pkt 44; z dnia 16 października 1996 r. w sprawie T-336/94 Efisol v. Komisja, Rec. 1996, s. II-1343, pkt 30 oraz z dnia 11 lipca 1997 r. w sprawie T-267/94 Oleifici Italiani v. Komisja, Rec. 1997, s. II-1239, pkt 20). Jeśli jedna z przesłanek pozostaje niespełniona, skargę należy oddalić w całości, bez konieczności badania innych przesłanek (por. wyrok SPI z dnia 20 lutego 2002 r. w sprawie T-170/00 Förde-Reederei v. Rada i Komisja, Rec. 2002, s. II-515, pkt 37; podobnie wyrok ETS z dnia 15 września 1994 r. w sprawie C-146/91 KYDEP v. Rada i Komisja, Rec. 1994, s. I-4199, pkt 81). W odniesieniu do pierwszej z przesłanek orzecznictwo wymaga, aby zostało ustalone wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej uprawnienia jednostkom (zob. wyrok ETS z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie C-352/98 P Bergaderm i Goupil v. Komisja, Rec. 2000, s. I-5291, pkt 42). Decydującym kryterium umożliwiającym stwierdzenie, że naruszenie jest wystarczająco istotne, jest wyraźne i poważne naruszenie przez daną instytucję wspólnotową granic jej swobody uznania. Jeśli instytucja ta dysponuje tylko znacznie ograniczoną swobodą uznania, a nawet nie posiada takiej swobody, zwykłe naruszenie prawa wspólnotowego może wystarczyć do ustalenia istnienia naruszenia wystarczająco istotnego (por. wyrok ETS z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie C-312/00 P Komisja v. Camar i Tico, Rec. 2002, s. I-11355, pkt 54 i wyrok SPI z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawach połączonych T-198/95, T-171/96, T-230/97, T-174/98 i T-225/99 Comafrica i Dole Fresh Fruit Europe v. Komisja, Rec. 2001, s. II-1975, pkt 134). Zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem, aby szkoda podlegała rekompensacie, musi wynikać w wystarczająco bezpośredni sposób z zarzucanego zachowania (zob. wyrok ETS z dnia 4 października 1979 r. w sprawach połączonych 64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 i 45/79 Dumortier Frèes i in. v. Rada, Rec. 1979, s. 3091, pkt 21; wyroki SPI: z dnia 25 czerwca 1997 r. w sprawie T-7/96 Perillo v. Komisja, Rec. 1997, s. II-1061, pkt 41 i z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie T-72/99Meyer v. Komisja, Rec. 2000, s. II-2521, pkt 49). Z orzecznictwa wynika także, że do skarżącego należy przedstawienie dowodu istnienia związku przyczynowego (zob. podobnie wyrok ETS z dnia 30 stycznia 1992 r. w sprawach połączonych C-363/88 i C-364/88 Finsider i in. v. Komisja, Rec. 1992, s. I-359, pkt 25; wyroki SPI: z dnia 18 września 1995 r. w sprawie T-168/94 Blackspur i in. v. Rada i Komisja, Rec. 1995, s. II-2627, pkt 40 i z dnia 30 września 1998 r. w sprawie T-149/96 Coldiretti i in. v. Rada i Komisja, Rec. 1998, s. II-3841, pkt 101).
5.3. Zasady odpowiedzialności funkcjonariuszy Unii Europejskiej
Podejmując problematykę odpowiedzialności funkcjonariuszy na gruncie prawa unijnego nie sposób przecenić znaczenia zasad tego prawa. Za ogólne zasady prawa unijnego uznane zostały zasady państwa prawnego, takie jak: zasada proporcjonalności, jasności prawa albo prawa jednostki do skutecznej ochrony prawnej. Należą do nich także różne zasady dobrej administracji, takie jak zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań, zasada ne bis in idem, prawo do bycia wysłuchanym, także w postaci możliwości zajęcia przez zainteresowanego stanowiska wobec środków stanowiących naruszenie jego interesów, obowiązek uzasadnienia aktów prawnych albo zasada badania z urzędu. Można jednak również znaleźć zasady, które nie są obce prawu kontraktów, takie jak na przykład ogólna zasada prawna pacta sunt servanda albo też clausula rebus sic stantibus (zob. wyrok ETS z dnia 10 lipca 1980 r. w sprawie 32/79 Komisja v. Zjednoczone Królestwo, Rec. 1980, s. 2403; wyrok SPI z dnia 6 marca 2001 r. w sprawie T-192/99 Dunnett, Hackett i Turró Calvet v. Europejski Bank Inwestycyjny, Rec. 2001, s. II-813; wyrok ETS z dnia 6 lipca 2000 r. w sprawie C-402/98 Agricola Tabacchi Bonavicina, Rec. 2000, s. I-5501; wyrok ETS z dnia 13 lutego 1969 r. w sprawie 14/68 Walt Wilhelm, Rec. 1969, s. 1; wyrok ETS z dnia 4 lipca 1963 r. w sprawie 32/62 Alves, Rec. 1963, s. 109; wyroki ETS: z dnia 14 lipca 1972 r. w sprawie 55/69 Cassella Farbwerke Mainkur v. Komisja, Rec. 1972, s. 887; z dnia 28 maja 1980 r. w sprawach połączonych 33/79 i 75/79 Kuhner v. Komisja, Rec. 1980, s. 1677; z dnia 29 czerwca 1994 r. w sprawie C-135/92 Fiskano v. Komisja, Rec. 1994, s. I-2885; z dnia 24 października 1996 r. w sprawie C-32/95 P Komisja v. Lisrestal i in., Rec. 1996, s. I-5373, pkt 21; z dnia 21 września 2000 r. w sprawie C-462/98 P Mediocurso v. Komisja, Rec. 2000, s. I-7183, pkt 36; z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie C-395/00 Cipriani, Rec. 2002, s. I-11877, pkt 51; z dnia 13 września 2007 r. w sprawach połączonych C-439/05 P i C-454/05 P Land Oberösterreich i Austria v. Komisja, Zb. Orz. 2007, s. I-7141 oraz z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie C-349/07 Sopropré, Zb. Orz. 2008, s. I- 10369, pkt 36 i 37; wyrok ETS z dnia 25 października 1978 r. w sprawie 125/77 Koninklijke Scholten-Honig, Rec. 1978, s. 1991; wyrok ETS z dnia 21 listopada 1991 r. w sprawie C-269/90Technische Universität München, Rec. 1991, s. I-5469; wyrok ETS z dnia 14 lutego 1978 r. w sprawie 68/77 IFG v. Komisja, Rec. 1978, s. 353; wyrok SPI z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie T-154/01 Distilleria Palma v. Komisja, Zb. Orz. 2004, s. II-1493, pkt 45; wyrok SPI z dnia 21 września 2005 r. w sprawie T-306/01 Ahmed Ali Yusuf i Al Barakaat International Foundation v. Rada, Zb. Orz. 2005, s. II-3533). Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej podkreśla, że państwa członkowskie zostały zobligowane do podjęcia wszelkich środków koniecznych dla zagwarantowania efektywnego stosowania prawa unijnego (art. 4 Traktatu o Unii Europejskiej, Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30 z późn. zm.). Wskazuje się na ważny element efektywności prawa unijnego, a mianowicie na sankcje i odpowiedzialność za naruszenia prawa unijnego. Państwa, co zresztą wynika z zasady solidarności, zobowiązane są do zapewnienia, aby normy prawa unijnego były realizowane, a w przypadku jego naruszeń - do stosowania sankcji. Sankcje takie, wymierzane przez prawo krajowe, powinny gwarantować rzeczywistą i efektywną ochronę sądową, co bezpośrednio odzwierciedla się w wysokości przyznanego odszkodowania (zob. S. Biernat, Zasada efektywności prawa unijnego w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (w:) S. Biernat (red.), Studia z prawa Unii Europejskiej, Kraków 2000, s. 27-75). Zasada efektywności prawa unijnego jest ściśle powiązana z zasadą jednolitego stosowania, która powinna być zagwarantowana przez sądy narodowe, stosujące wszelkie środki, aby umożliwić pełną i efektywną ochronę prawną.
5.4. Zasada dobrej administracji
W aspekcie odpowiedzialności funkcjonariuszy za spowodowane szkody największe znaczenie ma prawo jednostki do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji (art. 41) oraz prawo do składania do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich skarg dotyczących niewłaściwego administrowania w instytucjach i organach Unii (art. 43) są zawarte w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 303 z 14.12.2007, s. 1 z późn. zm.) jako prawa przysługujące obywatelom Unii (por. J. Sozański, Specyfikacja sądowej i pozasądowej ochrony praw człowieka w Unii Europejskiej a Karta Praw Podstawowych jako część druga Konstytucji dla Europy, PS 2005, nr 1, s. 171). Będąc jednym z praw podstawowych, zasada dobrego administrowania ma na celu zapewnienie, że stosowane środki są podejmowanie z należytą starannością, odpowiednio do tego, co może wpływać na treść podejmowanego środka. Instytucje publiczne, wdrażające w życie decyzję administracyjną, są zobowiązane do poszanowania interesów stron biorących udział w postępowaniu. W szczególności z należytą rozwagą powinny być wydawane decyzje, które mogłyby naruszyć interesy osób fizycznych, podjęte bez wysłuchania racji tych osób. Innymi słowy jednostka, której prawo zostało naruszone, czy też zagrożone działaniem danego urzędu, musi mieć możliwość obrony w postaci przedstawienia swojego stanowiska, co jest nawiązaniem do reguły audiatur et altera pars. Koniecznym wymogiem proceduralnym wpływającym na legalność decyzji jest możliwość jej zaskarżenia na podstawie zarzutu naruszenia głównej zasady procedury (fundamental institutional rule). Fakt naruszenia takiej zasady podczas przygotowywania lub stosowania środka pozwala na jego unieważnienie na podstawie art. 263 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.) przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Jasne i bezpośrednie zobowiązanie do poszanowania wymogów proceduralnych przy stosowaniu konkretnej decyzji nie może być rozciągane na inne akty przez wnioskowanie. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej może ustalić sporną kwestię naruszenia istotnego wymogu proceduralnego z urzędu, do czego w zasadzie jest zobligowany, zwłaszcza, gdy został przez to zagrożony interes publiczny. Zasada dobrego administrowania nawiązuje do zasad pewności i przewidywalności prawa, którego stosowanie w konkretnej sytuacji musi być niewątpliwe dla podmiotów. W konsekwencji każda osoba ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia jej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje i organy Unii. W tym celu każda osoba może zwrócić się pisemnie do instytucji Unii Europejskiej w jednym z języków traktatowych i musi otrzymać odpowiedź w tym samym języku. Każda osoba również ma prawo domagania się od Unii naprawienia, zgodnie z zasadami ogólnymi wspólnymi dla praw państw członkowskich, szkody wyrządzonej przez instytucje lub ich pracowników przy wykonywaniu ich funkcji. Zasada dobrej administracji, występująca obecnie w formie skodyfikowanej, odgrywa znaczną rolę w procesie interpretacji działań instytucji wspólnotowych, ograniczając przez to możliwość powoływania się na nieprzewidywalne sytuacje. Odnosi się przede wszystkim do nieustannych zmian zachodzących zarówno w systemie, jak i w praktyce prawa unijnego, ze szczególnym uwzględnieniem jego stosowania przez instytucje unijne. Na tym właśnie polu najczęściej dochodzi do zderzenia, z jednej strony, zasady przewidywalności prawa, a z drugiej - zasady działania instytucji Unii Europejskiej zgodnie z prawem, choć z marginesem przyznanej im swobody. W sprawach tzw. urzędniczych Trybunał Sprawiedliwości uznał, że odmowa ze strony Komisji udzielenia zgody pełnomocnikowi i osobie przez niego reprezentowanej dostępu do akt sprawy narusza podstawowe zasady prawa. Podkreślono, że prawo do obrony w urzędniczych sprawach dyscyplinarnych ma fundamentalne znaczenie, jeśli osoba jest zagrożona zastosowaniem sankcji dyscyplinarnych. W ramach zasady właściwego administrowania można wyróżnić zasady: przeprowadzenia konsultacji, wysłuchania adresata decyzji, poufności, działania w zgodzie z przepisami wewnętrznymi instytucji, ogłoszenia decyzji oraz wydania jej odpowiedniego uzasadnienia. Trybunał Sprawiedliwości, wielokrotnie wypowiadając się na temat zasad dobrej administracji, spowodował powstanie samodzielnego Kodeksu dobrego zachowania w administracji (lub inaczej Europejskiego kodeksu dobrej praktyki administracyjnej, Code of Good Administrative Behaviour) (zob. sprawy: C-6/54 Netherlands v. High Authority, Rec. 1955; 75/79 Kuhner v. Komisja; C-138/79 Roquette Freres v. Rada, Rec. 1980, s. 3333; C-139/79 Maizena v. Rada, Rec. 1980, s. 3393; C-21/64 Macchiorlati Dalmas v. Komisja, Rec. 1965, s. 175; C-22/70 Komisja v. Rada, Rec. 1971, s. I-263; C-1/54 France v. High Authority, Rec. 1955, s. 123; C-2/54 Italy v. High Authority, Rec. 1954-1956, s. 73; C-18/57 Nold v. High Authority, Rec. 1959, s. 3; C-73/63 Handelsvereniging Rotterdam v. Minister van Landbouw, Rec. 1964, s. 3; C-185/85 Usinor v. Komisja, Rec. 1986, s. 2079; C-166/95 P Komisja v. Daffix, Rec. 1997, s. I-983; C-217/80 Administrazione delle Finanze v. Salumi, Rec. 1981, s. 2735; C-120/86 Mulder, Rec. 1988, s. 2321; C-42/59 i 49/59 Snupat v. High Authority, Rec. 1961, s. 103; C-115/80 Demont, Rec. 1981, s. 3147). W dniu 6 września 2001 r. Parlament Europejski przyjął rezolucję zatwierdzającą Kodeks dobrej praktyki administracyjnej, którego powinny przestrzegać instytucje i organy Unii, ich służby administracyjne i urzędnicy w kontaktach z indywidualnymi osobami. W ślad za nim zostały opracowane również inne kodeksy, jak np. Kodeks dobrego zachowania w administracji dla pracowników Europejskiego Banku Inwestycyjnego czy Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego. Biała księga reformy administracyjnej (The White Paper on Administrative Reform), przyjęta przez Komisję dnia 1 marca 2000 r., podkreśla podstawowe reguły postępowania europejskiej administracji publicznej odzwierciedlające się w niezależności, odpowiedzialności, efektywności oraz przejrzystości. Na tej podstawie Komisja przyjęła w dniu 6 września 2001 r. Kodeks dobrej administracji (Appendix to Recommendation CM/Rec(2007)7 of the Committee of Ministers to member states on good administration), oparty na zasadach praworządności, zakazie dyskryminacji czy proporcjonalności podejmowanych środków w stosunku do zamierzonych celów. Od dnia 1 listopada 2000 r., czyli od dnia wejścia Kodeksu w życie, działania administracji są poddawane nadzorowi przejawiającemu się w składaniu raportów obrazujących zarówno sukcesy, jak i błędy w adaptacji reguł kodeksowych. Każdy obywatel, który uzna, że zachowanie organów administracji w stosunku do jego osoby pozostaje w sprzeczności z zasadami kodeksowymi, ma prawo do złożenia skargi. Normy kodeksowe wiążą nie tylko cały personel, zatrudniony na zasadzie umów o pracę, ale i osoby zatrudnione na podstawie umów cywilnych (ekspertów czy stażystów). Podstawowe zasady dobrej administracji to: zasada działania w zgodzie z prawem Unii, zakaz dyskryminacji ze względu na pochodzenie, rasę, płeć, wyznanie lub przekonania oraz związany z tym nakaz równego traktowania. Kolejne zasady to proporcjonalność podejmowanych środków w stosunku do celów, które zamierza się osiągnąć oraz przejrzystość działań podejmowanych przez organy administracyjne. Odrębny rozdział kodeksu został poświęcony wskazówkom dobrego zachowania w administracji (obiektywność i bezstronność w działaniu na rzecz interesu unijnego). Urzędnicy powinni przede wszystkim działać niezawiśle w ramach polityki ustalonej przez Komisję, a ich zachowania nie może nigdy wyznaczać prywatny lub narodowy interes lub presja polityczna. Wyznacznikiem dobrego zachowania jest także informowanie o przebiegu postępowania w Komisji. Część Kodeksu jest poświęcona uprawnieniom zainteresowanych stron, do których należy wysłuchanie stron, uzasadnienie decyzji oraz pouczenie o możliwości jej zaskarżenia. Kodeks wskazuje również na elementy właściwego postępowania ze stronami w postaci odpowiedniego prowadzenia korespondencji, rozmów telefonicznych i elektronicznych czy też okazywania dokumentów. Zawarto w nim także zasady utrzymania w tajemnicy danych osobowych czy dochowania tajemnicy zawodowej (zob. A. Łazowski, Źródła prawa i ich tworzenie (w:) A. Łazowski (red.), Unia Europejska. Prawo instytucjonalne i gospodarcze, Warszawa 2008; J. Barcz, Podstawowe zasady prawa Wspólnot Europejskich (w:) A. Wróbel (red.), Wprowadzenie do prawa Wspólnot Europejskich (Unii Europejskiej), Kraków 2002; S. Biernat, Źródła prawa Unii Europejskiej (w:) J. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, Warszawa 2006; C. Mik (red.), Zasady ogólne prawa wspólnotowego, Toruń 2007; Z. Brodecki (red.), Europa sędziów, Warszawa 2007; A. Wasilkowski, Prawo krajowe - prawo unijne - prawo międzynarodowe. Zagadnienia wstępne (w:) Prawo międzynarodowe i unijne w wewnętrznym porządku prawnym, Warszawa 1997; M. Dybowski, Prawa fundamentalne w orzecznictwie ETS, Warszawa 2007; G. Krawiec, Europejskie prawo administracyjne, Warszawa 2009; J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej po Traktacie z Lizbony, Warszawa 2011). Charakteryzując odpowiedzialność funkcjonariuszy na gruncie prawa Unii Europejskiej, należy podkreślić jej aktywny charakter, oparty na "miękkich" regulacjach, np. kodeksach etycznych.
5.5. Statut Urzędnika Unii Europejskiej
Jak wspomniano w literaturze pojawia się odpowiedzialność w aspekcie trzech dziedzin: prawa, deontologii oraz etyki. Dlatego też regulamin pracowniczy (Statut Urzędnika Unii Europejskiej) jest uznawany za pierwsze i podstawowe źródło zasad etyczno-deontologicznych. Rolą i podstawowym zadaniem regulacji prawnych w zakresie odpowiedzialności ma być przez to zapewnienie skuteczności działania administracji poprzez penalizowanie niewłaściwych zachowań i wzmocnienie poczucia obowiązku funkcjonariuszy. W celu realizacji powyższych założeń Komisja w dniu 1 maja 2004 r. wprowadziła nowy regulamin pracowniczy, finalizujący gruntowną modernizację polityki Komisji w zakresie zasobów ludzkich (Regulamin pracowniczy urzędników Unii Europejskiej, Dz. Urz. WE L 56 z 04.03.1968, s. 1/1 z późn. zm.). Główne zmiany dotyczyły między innymi nowej struktury kariery zawodowej, w której bierze się pod uwagę i wynagradza wykazane umiejętności i wyniki pracy; nowego systemu oceny, w którym obiektywna ocena roczna w większym stopniu wpływa na możliwości awansu; kultury kształcenia ustawicznego; nowych zasad w zakresie mobilności, które zachęcają pracowników do zmiany stanowiska co kilka lat (od 2 do 5). Kadra kierownicza wyższego i średniego szczebla i pracownicy zatrudnieni na wrażliwych stanowiskach (np. przy przyznawaniu kontraktów i dotacji itd.) muszą zmieniać stanowiska co pięć lat. Zmiany dotyczyły także nowych zasad i procedur dotyczących selekcji, mianowania i oceny kadry kierowniczej (dyrektorów generalnych i dyrektorów) oraz ustanawiały nowe zasady dla innych kategorii pracowników Komisji (takich jak pracownicy kontraktowi i pracownicy tymczasowi, oddelegowani eksperci krajowi). Uproszczenie, decentralizacja i zwiększenie odpowiedzialności departamentów leżały u podstaw decyzji Komisji o modernizacji systemu zarządzania finansowego. Zgodnie ze starym systemem każda transakcja musiała zostać zatwierdzona przez centralny organ kontroli finansowej, nierzadko bardzo odległy od departamentu zajmującego się daną kwestią. Obecnie osoby zajmujące się zatwierdzaniem wydatków i płatnościami są osobiście odpowiedzialne za swoje czynności. Centralne służby finansowe zapewniają centralne, profesjonalne wsparcie i udzielają porad wszystkim, którzy zajmują się zarządzaniem budżetem i finansami, a odrębne Służby Audytu Wewnętrznego czuwają nad prawidłowym funkcjonowaniem kontroli nad operacjami na szczeblu Komisji.
5.6. Funkcjonariusz a interes Unii Europejskiej
Zgodnie z art. 1a reg. urz. termin "urzędnik Unii" oznacza osobę, która została powołana, zgodnie z przepisami regulaminu, na stanowisko urzędnicze w jednej z instytucji lub agencji Unii Europejskiej na podstawie aktu wydanego przez organ powołujący tej instytucji. Urzędnik przy wykonywaniu swoich obowiązków kieruje się wyłącznie interesem Unii Europejskiej, wykonując swoje zadania w sposób obiektywny, bezstronny oraz w poszanowaniu obowiązku zachowania lojalności wobec Unii Europejskiej (art. 11 reg. urz.) i dla dobra ogółu. Przepisy nie wskazują jednakże definicji i zakresu działania interesu Unii Europejskiej. Wstępna analiza orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Sądu Pierwszej Instancji wskazuje, że dotąd nie było spraw, w których funkcjonariusze Unii Europejskiej wnosiliby roszczenia przeciwko decyzjom instytucji je zatrudniających z powołaniem się na interes Unii Europejskiej (zob. A. Dębicka, M. Dębicki, M. Dmochowski, Prawo urzędnicze UE, Warszawa 2004, s. 19). Jak zostało to wskazane w jednym z pierwszych orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, interes wspólny oznacza działanie instytucji unijnych w ochronie interesu wszystkich, bez wyjątku, zainteresowanych podmiotów, w znaczeniu działania na rzecz interesu ogółu. Trybunał podkreślił, że wyjątkowy charakter kompetencji jest uzasadniony koniecznością realizacji przewidzianych traktatami zadań przez Unię Europejską w ochronie interesu wspólnego (zob. wyrok ETS 15/57 Compagnie des Hauts Fourneaux de Chasse v High Authority European Coal and Steel Community, Rec. 1958, s. 211; opinia 1/08 TSUE z dnia 30 listopada 2009 r., Dz. Urz. UE C 211 z 16.07.2011, s. 2; wyrok ETS w sprawach połączonych 27/58, 28/58 i 29/58 Compagnie des Hauts Fourneaux et Fonderies de Givors and Others v. High Authority European Coal and Steel Community, Rec. 1960, s. 241; wyrok ETS z dnia 26 czerwca 1958 r. w sprawie 12/57 Syndicat de la Sidérurgie du Centre-Midi v. High Authority European Coal and Steel Community, Rec. 1958, s. 375; wyrok ETS z dnia 26 czerwca 1958 r. w sprawie 9/57 Chambre Syndicale de la Sidérurgie Française v. High Authority European Coal and Steel Community, Rec. 1958, s. 319; wyrok ETS z dnia 17 grudnia 1959 r. w sprawie 14/59 Société des Fonderies de Pont-àMousson v. High Authority European Coal and Steel Community, Rec. 1959, s. 215; wyrok SPI z dnia 24 października 1997 r. w sprawie T-244/94 Wirtschaftsvereinigung Stahl, Thyssen Stahl AG, Preussag Stahl AG and Hoogovens Groep BV v. Komisja, Rec. 1997, s. II-1963; wyrok SPI z dnia 24 października 1997 r. w sprawie T-243/94 British Steel plc v. Komisja, Rec. 1997, s. II-1887; wyrok SPI z dnia 24 października 1997 r. w sprawie T-239/94 Association des Acieries Européennes Indépendantes (EISA) v. Komisja, Rec. 1997, s. II-1839; wyrok ETS z dnia 11 listopada 1987 r. w sprawie 259/85 Francja v. Komisja, Rec. 1987, s. 4393; wyrok ETS z dnia 14 lutego 1990 r. w sprawie C-301/87 Francja v. Komisja, Rec. 1990, s. I-307; wyrok TSUE z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie C-333/07 Société Régie Networks v. Direction de contrôle fiscal Rhône-Alpes Bourgogne, Zb. Orz. 2008, s. I-10807; wyrok SPI z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie T-301/01, Alitalia-Linee Aeree Italiane SpA v. Komisja, Zb. Orz. 2008, s. II-01753; wyrok SPI z dnia 4 września 2009 r. w sprawie T-211/05, Włochy v. Komisja, Zb. Orz. 2009, s. II-2777; opinia Rzecznika Generalnego J. Kokott z dnia 19 maja 2009 r. w sprawach połączonych C-261/08 i C-348/08 María Julia Zurita García v. Delegación del Gobierno en Murcia i Aurelio Choque Cabrera v. Delegación del Gobierno en Murcia). Interes unijny (określany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej również jako "interes europejski" lub "wspólny interes europejski") powoływany jest w orzecznictwie dla podkreślenia szczególnej ochrony prawnej, z której w ramach prawa Unii Europejskiej korzystają określone podmioty (por. wyrok TSUE z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie C-66/02, Włochy v. Komisja, Zb. Orz. 2005, s. I-10901). Będąc nadrzędnie chronionymi dobrami (interesami) wobec partykularnych interesów stron postępowania (zob. wyrok TSUE w sprawie C-148/04 Unicredito Italiano SpA v. Agenzia delle Entrate, Ufficio Genova, Zb. Orz. 2005, s. I-11137; wyrok TSUE z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie C-66/02, Włochy v. Komisja), podlegają również procesowi ważenia na kilku poziomach: interesów jednostek z interesami ogółu lub interesów Unii Europejskiej, o charakterze generalnym, przeciwstawianych interesom państw członkowskich, jako interesom partykularnym (por. wyroki ETS z dnia 23 października 1997 r. w sprawach: C-157/94 Komisja v. Niderlandy, Rec. 1997, s. I-5699; C-158/94 Komisja v. Włochy, Rec. 1997, s. I-5789 i C-159/94 Komisja v. Francja, Rec. 1997, s. I-5815). Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej podkreśla, że dla oceny interesu unijnego instytucja unijna (Komisja) powinna wziąć pod uwagę okoliczności faktyczne i prawne sprawy, w szczególności zaś te, które zostały jej przedstawione w złożonej do niej skardze, wyważając wpływ zarzucanego naruszenia na funkcjonowanie wspólnego rynku, prawdopodobieństwo jego ustalenia, trwałość jego skutków i zakres niezbędnych środków dochodzeniowych, koniecznych do jak najlepszego wykonania spoczywającego na niej zadania polegającego na zapewnieniu przestrzegania prawa traktatowego (zob. wyrok TSUE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie C-425/07 P, AEPI v. Komisja, Zb. Orz. 2009, s. I-3205; opinia Rzecznika Generalnego P. Mengozziego z dnia 5 marca 2009 r. w sprawie C-429/07 Inspecteur van de Belastingdienst/P/kantoor P v. X BV; wyrok TSUE z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie C-333/07 Société Régie Networks v. Direction de contrôle fiscal Rhône-Alpes Bourgogne; wyrok SPI z dnia 14 grudnia 2000 r. w sprawie T-613/97 Ufex i in. v. Komisja, Rec. 2000, s. II-04055, pkt 52, 79 i 95-96 i wyroki ETS z dnia 17 maja 2001 r.: w sprawie C-449/98 P IECC v. Komisja, Rec. 2001, s. I-3875 i w sprawie C-450/98 P IECC v. Komisja, Rec. 2001, s. I-3947 oraz postanowienie ETS z dnia 13 grudnia 2000 r. w sprawie C-39/00 P SGA v. Komisja, Rec. 2000, s. I-11201). Podczas, gdy interes wspólnotowy nie oznacza działania bez wyjątku na rzecz wszystkich zainteresowanych, interes ogólny oparty jest na ważeniu poszczególnych interesów w świetle wyrządzenia jak najmniejszej szkody w sytuacji uwzględnienia jednego interesu nad innymi (por. wyrok ETS z dnia 13 grudnia 1979 r. w sprawie C-44/79 Liselotte Hauer v. Land Rheinland-Pfalz, Rec. 1979, s. 3727). Do takich najwyższych interesów ogólnych Trybunał zaliczył zdrowie i życie osób, które mają "pierwszorzędne znaczenie pośród dóbr i interesów chronionych traktatem" (zob. opinia Rzecznika Generalnego P. Mengozziego z dnia 15 czerwca 2010 r. w sprawie C-108/09 Ker-Optika Bt. v. ÀNTSZ Dél-dunántúli Regionális Intézete).
5.7. Naruszenie obowiązku przez funkcjonariuszy Unii Europejskiej
W praktyce urzędnicy działają na podstawie zasad, zgodnych ze zdrowym rozsądkiem standardów postępowania, których przestrzegania oczekuje się od pracowników służby cywilnej, w której niezależność i poczucie obowiązku wobec społeczeństwa są podstawą prawidłowego wypełniania zadań (art. 11-26a reg. urz.). Otwartość i przejrzystość, niezawodność, stabilność, praworządność i niedyskryminacyjne traktowanie, profesjonalizm i zawodowa uczciwość służby cywilnej to podstawowe zasady, którymi urzędnicy powinni kierować się w swych kontaktach ze społeczeństwem. Zadania urzędnika, zatrudnionego czy to w instytucji głównej, czy pomocniczej, uzależnione są od roli, jaką spełnia zatrudniająca go instytucja oraz od specyfiki pionu organizacyjnego. Statut pracowników wprowadza jednakowy zakres praw i obowiązków urzędników oraz podległość jednakowym rygorom służbowym, jednak szczegółowe zadania zawarte w karcie pracy, którą każdy pracownik podpisuje po rozpoczęciu pracy w danej strukturze, mogą indywidualizować jego sytuację (por. M. Małecki, K. Tomaszewski, Status urzędnika Unii Europejskiej, Warszawa 2005).
Urzędnicy Komisji nie mogą oczekiwać specjalnych względów lub przyjmować prezentów od stron trzecich bez uzyskania uprzedniej zgody. Nie mogą być zaangażowani w działalność jakiejkolwiek firmy czy organizacji, z którymi instytucje unijne mają oficjalne kontakty, jeśli może to potencjalnie wpłynąć na ich niezależność. Na wszelką działalność poza Komisją urzędnik musi uzyskać pozwolenie przed jej podjęciem, musi również poinformować swojego pracodawcę czy i w jakim charakterze jest zatrudniony jego małżonek/małżonka. Urzędnik ma również obowiązek poinformowania swojego pracodawcy, jeśli w trakcie wypełniania obowiązków musi podjąć decyzję w sprawie, która dotyczy go osobiście i która mogłaby wpłynąć na jego bezstronność. Urzędnicy Komisji mają prawo do swobody wypowiedzi, przestrzegając jednocześnie zasad lojalności i bezstronności (jeśli zamierzają opublikować tekst związany z pracą instytucji unijnych, przed publikacją są zobowiązani poinformować o tym swojego pracodawcę). Jednocześnie, z oczywistych powodów, nie mogą oni udostępniać poufnych informacji. Urzędnicy posiadają immunitet jurysdykcyjny w sprawach dotyczących ich pracy w instytucjach unijnych. Oczywiście w przypadku spraw prowadzonych przed sądami krajowymi (cywilnych lub karnych), dotyczących ich życia prywatnego, urzędników obowiązują te same zasady, co innych obywateli Unii.
Unia Europejska pozostaje odpowiedzialna tylko za te akty swoich funkcjonariuszy, które na mocy wewnętrznego i bezpośredniego stosunku stanowią niezbędne wykonanie zadań powierzonych tym instytucjom. Działania funkcjonariusza są bezprawne w sytuacji, gdy działa niedbale, nie wykonuje poleceń, narusza prawo lub działa w złej wierze. Unia Europejska powinna naprawić, zgodnie z zasadami ogólnymi, wspólnymi dla praw państw członkowskich, szkody wyrządzone przez jej instytucje lub jej pracowników przy wykonywaniu ich funkcji. W przypadku działania musi ono być bezprawne lub przeprowadzone w sposób bezprawny (np. złe zarządzanie - brak nadzoru, wprowadzenie w błąd, brak informacji itp.), natomiast zaniechanie wymaga istnienia obowiązku działania, przy jednoczesnym określonym stopniu zawinienia (bezprawność działania lub zaniechania). Te same zasady stosuje się do szkód spowodowanych przez Europejski Bank Centralny lub jego pracowników przy wykonywaniu ich funkcji. Natomiast odpowiedzialność osobistą pracowników wobec Unii Europejskiej określają przepisy ich regulaminu pracowniczego lub mających zastosowanie warunków zatrudnienia.
Zgodnie z regulaminem pracowniczym, urzędnicy Unii Europejskiej mogą zostać zobowiązani do zrekompensowania, w całości lub częściowo, jakiejkolwiek szkody poniesionej przez Unię Europejską na skutek poważnych uchybień w wykonywaniu przez nich obowiązków. Powołanie się na klauzulę odpowiedzialności finansowej jest możliwe w przypadku, gdy pracownik naruszy zobowiązania prawne, spowoduje szkodę finansową oraz gdy jest winien świadomego przewinienia lub poważnego zaniedbania. Oczywiście przed podjęciem jakiejkolwiek decyzji w tym zakresie brane są pod uwagę wszystkie związane z tym okoliczności. Pojęcie obowiązku staranności ze strony administracji, rozwinięte w orzecznictwie, odzwierciedla równowagę wzajemnych praw i obowiązków w stosunkach między organem publicznym a pracownikami służby publicznej, ustanowionych w regulaminie pracowniczym. Równowaga ta wymaga w szczególności, aby w przypadku, gdy administracja rozstrzyga o sytuacji urzędnika, uwzględniła wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na podejmowaną przez nią decyzję, biorąc pod uwagę nie tylko interes instytucji, lecz również interes danego urzędnika (zob. wyroki ETS: z dnia 28 maja 1980 r. w sprawach połączonych 33/79 i 75/79 Kuhner v. Komisja; z dnia 29 czerwca 1994 r. w sprawie C-298/93 P Klinke v. Europejski Trybunał Sprawiedliwości, Rec. 1994, s. I-3009, pkt 38).
W zakresie wykonywanych zadań urzędnik, niezależnie od swojej rangi służbowej, odpowiada za wykonywanie powierzonych mu obowiązków. Jest również odpowiedzialny wobec swoich przełożonych za wykonywanie powierzonych mu uprawnień oraz wydanych przez niego poleceń, a odpowiedzialność jego podwładnych nie zwalnia go z jego własnej odpowiedzialności (art. 21 reg. urz.). Może on zostać zobowiązany do wyrównania, w całości bądź w części, szkody poniesionej przez Unię Europejską w wyniku jego poważnego uchybienia przy wykonywaniu lub w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych. Organ powołujący wydaje decyzję zawierającą uzasadnienie zgodnie z procedurą obowiązującą w sprawach dyscyplinarnych. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przy rozstrzyganiu sporów powstałych w związku z tym przepisem jest uprawniony do nieograniczonej kontroli prawidłowości decyzji oraz ma możliwość uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji (art. 22 reg. urz.). Procedury dyscyplinarne są stosowane w przypadku niespełnienia obowiązków określonych w regulaminie pracowniczym, w sposób zamierzony lub przez zaniedbanie. W przypadku, gdy te same zdarzenia mogą stanowić czyn zabroniony i naruszenie obowiązków pracowniczych urzędnika, administracja jest związana ustaleniami co do faktów dokonanymi przez sąd karny w ramach postępowania karnego. Po ustaleniu przez ten sąd zajścia okoliczności faktycznych danej sprawy administracja może następnie dokonać ich kwalifikacji prawnej jako przewinienia dyscyplinarnego, badając między innymi, czy stanowią one uchybienia obowiązkom pracowniczym wynikającym z regulaminu (wyrok SPI z dnia 10 czerwca 2004 r. w sprawie T-307/01 Jean-Paul François v. Komisja, Zb. Orz. 2004, s. II-01669, pkt 75). Biuro Komisji ds. Dochodzeń i Dyscypliny (IDOC) prowadzi bezstronne dochodzenie administracyjne i przygotowuje procedury dyscyplinarne. Biuro to zajmuje się wszystkimi sprawami nieleżącymi w gestii Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych w Unii Europejskiej (OLAF), chyba że Urząd już prowadzi dochodzenie w danej sprawie. Dochodzenie administracyjne może ewentualnie doprowadzić do otwarcia procedury dyscyplinarnej. To z kolei może zakończyć się nałożeniem kar finansowych lub innych, proporcjonalnych do popełnionego przewinienia. Kary finansowe mogą polegać na opóźnieniu awansu na stanowisko zapewniające wyższe zarobki, usunięciu ze stanowiska lub obniżeniu emerytury.
5.8. Sprawa Komisja v. É. Cresson
Do czasu reformy wspólnotowej struktury administracyjnej w 2004 r. (rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 723/2004 z dnia 22 marca 2004 r. zmieniające Regulamin pracowniczy urzędników Wspólnot Europejskich i Warunki zatrudnienia innych pracowników Wspólnot Europejskich, Dz. Urz. UE L 124 z 27.04.2004, s. 1 z późn. zm.) procedura dyscyplinarna znajdowała zastosowanie w niewielu przypadkach. Przeprowadzone w tym zakresie analizy wskazują, że było to wynikiem nieefektywności (przewlekłości) postępowań dyscyplinarnych, zastępowanych wewnętrznymi dochodzeniami o charakterze nieoficjalnym, któreych prowadzenie powierzane było dyrektorowi lub kilku dyrektorom generalnym (zob. A. Brzozowska, Odpowiedzialność dyscyplinarna urzędników wspólnotowych. Zakres i celowość reformy przepisów pracowniczych (w:) P.J. Suwaj, D.R. Kijowski, Patologie w administracji publicznej, Warszawa 2009, s. 413). Jednym z czynników, które wpłynęły na zmianę owych procedur, oprócz rozszerzenia Unii Europejskiej, była niewłaściwość funkcjonowania całego systemu administracyjnego, czego najdobitniejszym przykładem była sprawa afer w Komisji Europejskiej w 1999 r., gdy przewodniczącym był J. Santer. Jedna z tych spraw dotyczyła bezpośrednio członka Komisji É. Cresson, która po objęciu stanowiska życzyła sobie zatrudnić, w charakterze "osobistego doradcy", jednego ze swoich bliskich znajomych, R. Berthelota, chirurga dentystycznego (por. wyrok TSUE z dnia 11 lipca 2006 r. w sprawie C-432/04 Komisja Wspólnot Europejskich v. Édith Cresson, Zb. Orz. 2006, s. I-06387), który nie mógł zostać zatrudniony jako członek gabinetu komisarza ze względu na swój wiek (66 lat), zaangażowano go więc jako zewnętrznego pracownika naukowego. Zatrudnienie w tym charakterze wymaga, aby zainteresowany wykonywał obowiązki przede wszystkim w jednostce prowadzącej działalność badawczą, jednakże R. Berthelot pracował wyłącznie jako osobisty doradca É. Cresson. Łączny czas zatrudnienia go w charakterze zewnętrznego pracownika naukowego wyniósł dwa i pół roku, podczas gdy zgodnie z przepisami maksymalny okres zatrudnienia wynosi 24 miesiące. W następstwie doniesienia jednego z deputowanych do Parlamentu w 1999 r. w Belgii wszczęto śledztwo w sprawie R. Berthelota. W czerwcu 2004 r. sąd pierwszej instancji w Brukseli umorzył postępowanie ze względu na brak znamion przestępstwa. Równocześnie, w styczniu 2003 r., Komisja przedstawiła É. Cresson zarzuty oparte na naruszeniu obowiązków komisarza w związku z zatrudnieniem R. Berthelota. Po przesłuchaniu É. Cresson, w dniu 19 lipca 2004 r. Komisja wniosła skargę do Trybunału Sprawiedliwości na podstawie art. 213 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.). Trybunał przypomniał, że zgodnie z art. 213 ust. 2 TWE członkowie Komisji powinni wypełniać "zobowiązania wynikające z ich funkcji". Pojęcie to nie zostało w żaden sposób ograniczone, należy zatem interpretować je w taki sposób, że obejmuje ono, poza zobowiązaniem do uczciwości i roztropności, wymienionym wprost w tym artykule, całość obowiązków wynikających z funkcji członka Komisji, wśród których znajduje się zobowiązanie do działania w sposób w pełni niezależny w interesie ogólnym Wspólnoty oraz przestrzegania jak najbardziej rygorystycznych norm postępowania. Członkowie Komisji powinni więc zawsze przedkładać ogólny interes Wspólnoty nie tylko nad interesy narodowe, lecz także osobiste. Postępowanie członków Komisji powinno być bez zarzutu, niemniej jednak za naruszenie zobowiązań w rozumieniu art. 213 ust. 2 TWE może być dopiero uznane naruszenie o istotnej wadze. Następnie Trybunał stwierdził, że É. Cresson naruszyła zobowiązania wynikające z jej funkcji członka Komisji w związku z zatrudnieniem i warunkami pracy R. Berthelota. Orzekł, że zatrudnienie tego ostatniego stanowiło obejście zasad zatrudniania członków gabinetów oraz zewnętrznych pracowników naukowych. Biorąc pod uwagę osobiste zaangażowanie É. Cresson w zatrudnienie R. Berthelota, które nastąpiło na jej wyraźne życzenie, po tym jak została poinformowana o braku możliwości zatrudnienia go w jej gabinecie, należy uznać ją za odpowiedzialną za zatrudnienie zainteresowanego oraz za wynikające stąd obejście zasad. Dlatego też É. Cresson, doprowadzając do zatrudnienia bliskiego znajomego jako zewnętrznego pracownika naukowego (który w istocie nie miał wykonywać odpowiadających temu stanowisku obowiązków), w celu umożliwienia mu wykonywania pracy w charakterze osobistego doradcy w jej gabinecie politycznym, mimo że gabinet ten miał już kompletną obsadę, a R. Berthelot przekroczył dopuszczalny na takim stanowisku wiek, dopuściła się naruszenia istotnej wagi. Ponadto, w odniesieniu do twierdzenia É. Cresson, zgodnie z którym w przypadku tożsamości zarzutów stawianych w postępowaniu karnym i dyscyplinarnym, ustalenia sądu karnego są wiążące dla organów dyscyplinarnych, Trybunał uznał, że nie jest związany prawną kwalifikacją okoliczności faktycznych dokonaną w ramach postępowania karnego i że jego zadaniem jest ustalenie, w pełnym zakresie przysługującej mu swobody oceny, czy czyny zarzucane w postępowaniu na podstawie art. 213 ust. 2 TWE stanowią naruszenie obowiązków wynikających z funkcji komisarza. W związku z tym orzeczenie sądu pierwszej instancji w Brukseli stwierdzające brak przesłanek winy É. Cresson nie może wiązać Trybunału. Jakkolwiek wreszcie naruszenie zobowiązań wynikających z funkcji członka Komisji wymaga, co do zasady, zastosowania sankcji, Trybunał orzekł, że biorąc pod uwagę okoliczności sprawy należy uznać, iż samo stwierdzenie naruszenia stanowi odpowiednią sankcję i można wobec tego zwolnić É. Cresson z sankcji w postaci pozbawienia prawa do emerytury lub innych podobnych korzyści.
5.9. Rodzaje sankcji
Zgodnie z nowym regulaminem pracowniczym urzędnicy są zobowiązani zawiadomić Komisję lub bezpośrednio Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych w Unii Europejskiej o faktach, które mogą wzbudzić podejrzenie co do nielegalnej działalności, w tym nadużyć finansowych lub korupcji, szkodzących interesom Wspólnoty, lub o postępowaniu związanym z wykonywaniem obowiązków służbowych, które może stanowić poważne zaniedbanie w wypełnianiu zobowiązań urzędników wspólnotowych, możliwym oszustwie lub korupcji wymierzonych w interesy Wspólnoty lub o poważnym przypadku nieprzestrzegania obowiązków zawodowych. Urzędnicy mogą również złożyć takie zawiadomienie poza Komisją, do innej instytucji unijnej, pod warunkiem, że działają w dobrej wierze i że daje to Urzędowi ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych w Unii Europejskiej wystarczająco dużo czasu na podjęcie odpowiednich działań (art. 22a reg. urz.). Jeżeli organ powołujący lub Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych w Unii Europejskiej posiadają dowody na takie zaniedbanie, mogą rozpocząć postępowanie administracyjne mające na celu zweryfikowanie, czy nastąpiło takie zaniedbanie (art. 86 reg. urz.).
Każda instytucja określa procedury ustalania, rozstrzygania oraz zaradzania przypadkom nienależytego wykonywania obowiązków we właściwym terminie i w odpowiedni sposób. Po wyczerpaniu tej procedury urzędnik, który, jak wynika z kolejnych sprawozdań okresowych, nadal nienależycie wykonuje obowiązki, może zostać zwolniony, zdegradowany lub przeniesiony do niższej grupy funkcyjnej tego samego lub niższego stopnia zaszeregowania (art. 51 reg. urz.). W przypadku umyślnego lub spowodowanego zaniedbaniem naruszenia przez urzędnika lub byłego urzędnika obowiązków wynikających z regulaminu pracowniczego, może zostać zastosowana wobec niego kara dyscyplinarna. Postępowanie dyscyplinarne zostało określone w załączniku IX do regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej i przewiduje w art. 9 jedną z następujących kar:
1) pisemne upomnienie;
2) karę nagany;
3) odroczenie awansu na wyższy stopień na okres od jednego do 23 miesięcy;
4) przeniesienie na niższy stopień;
5) czasowe przeniesienie na niższy stopień na okres od 15 dni do jednego roku;
6) przeniesienie na niższy stopień w ramach tej samej grupy funkcyjnej;
7) zakwalifikowanie do niższej grupy funkcyjnej bez lub z przeniesieniem na niższy stopień;
8) usunięcie ze stanowiska oraz, w miarę potrzeb, pro termpore obniżenie lub wstrzymanie wypłacania emerytury lub renty inwalidzkiej; skutki tego środka nie obejmują osób pozostających na utrzymaniu urzędnika.
Zgodnie z art. 10 załącznika IX do regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej, surowość nakładanych kar dyscyplinarnych powinna być współmierna do wagi przewinienia służbowego. Aby ustalić wagę przewinienia oraz podjąć decyzję o nałożonej karze dyscyplinarnej, należy uwzględnić: charakter przewinienia oraz okoliczności, w jakich nastąpiło; stopień, w jakim przewinienie służbowe niekorzystnie wpływa na integralność, reputację lub interesy instytucji; stopień, w jakim przewinienie obejmuje działania celowe lub niedbalstwo; motywy, jakimi kierował się urzędnik, popełniając przewinienie służbowe; staż pracy oraz grupę zaszeregowania urzędnika; zakres osobistej odpowiedzialności urzędnika; zakres zadań i odpowiedzialności urzędnika; czy przewinienie służbowe było wynikiem powtarzających się działań lub zachowań; zachowanie urzędnika w toku kariery zawodowej.
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy w zakresie rozstrzygania wszelkich sporów pomiędzy Unią Europejską a osobami, wobec których stosuje się regulamin pracowniczy (art. 91 reg. urz.). Doroczne oceny pracowników Komisji umożliwiają monitorowanie ich osiągnięć, umiejętności i postępowania. Jeśli pracownik nie jest w stanie osiągnąć wymaganych standardów, musi wziąć udział w specjalnym programie szkoleniowym, w ramach którego wyznacza się cele, jakie musi osiągnąć w określonym terminie. W najgorszym wypadku, kiedy mimo wysiłków zmierzających do poprawy sytuacji, pracownik nadal nienależycie wykonuje swoje obowiązki, może zostać zwolniony, zdegradowany lub przeniesiony do niższej grupy funkcyjnej tego samego lub niższego stopnia zaszeregowania, zgodnie z art. 51 reg. urz.
Jestem pod wrażeniem. Bardzo dobry artykuł.
OdpowiedzUsuń